财税政策优化及研究论文

2022-05-08

今天小编给大家找来了《财税政策优化及研究论文(精选3篇)》,希望对大家有所帮助。摘

财税政策优化及研究论文 篇1:

我国对外直接投资中财税激励政策有效性及其优化研究

摘要:在现有理论分析与假设的基础上,对1985—2010年我国对外直接投资的影响因素进行实证分析,重点考察财税政策的影响,结果表明:改革开放后我国对外直接投资规模的迅速扩大,与我国财税激励政策密切相关,财政政策工具的多样化和优惠覆盖范围的扩大为促进企业对外直接投资提供了制度条件;同时,经济发展、能源消费、出口等因素也在不同程度上影响着对外直接投资,因而,我国目前对外直接投资具有政策驱动型、市场导向型和能源导向型等特征。

关键词:对外直接投资;财税激励;对外投资保险制度;宏观政策;经济发展阶段;出口规模;能源消费总量;经济指标

一、引言

2008年以来的国际金融危机凸显了我国经济增长过于倚重对外贸易的脆弱性与不可持续性,而在国内消费启而不动、国内投资增长空间日益狭小的背景下,关注一个长期以来被我们忽视的领域——对外直接投资(Overseas direct investment,ODI),对于优化我国经济的战略布局,保持经济平稳较快增长具有重要意义。

近年来,我国的对外直接投资有了较快发展,但投资规模小、结构不合理仍然是其中的主要问题。截至2011年底,我国对外直接投资存量为4 247.8亿美元,2011年当年对外直接投资流量为746.5亿美元,分别占世界总量的2.0%与4.4%(见表1),在国际排名中分别居第13位和第6位,这与我国位居世界第二的经济与贸易大国地位是不相称的。从企业结构看,对外投资主体多为国有企业,民营企业所占的比重很小①。从区域结构看,对外投资主要流向亚洲和拉丁美洲②,而这些地区大多经济较为落后,其市场规模远小于欧美等发达地区,投资难以形成规模效益;同时由于一些投资所在国的基础设施不完善、法治不健全、政治不稳定,导致投资风险较高。

相对于国内投资,由于政治、经济、文化、法律等的差异,对外投资面对的市场环境要复杂得多。具体到财税政策、税制差异、税收环境、税收管辖权等因素都给企业对外投资带来各种不确定性,需要国家在政策层面给予支持,以分担风险,增强企业对外投资的信心。对于财税政策如何影响ODI,国外学者们并未形成共识。一种观点认为,税收因素在某种程度上影响ODI的选择,但并非影响ODI流动的决定性因素。Yair Aharoni(1966)[1]对美国制造业企业的ODI行为进行了分析,发现税收制度并不能显著影响企业的对外投资,税收优惠只是一个微弱的刺激因素。D. Woodward和R. Rolfe(1993)[2]关于加勒比海地区的实证分析以及P.Wilamoski和S.Tinkler(1999)[3]关于美国对墨西哥ODI的实证分析也得出了类似观点。另一种观点认为,税收优惠对ODI具有决定性影响。Hartman(1985)[4]利用1965—1979年美国税收与ODI进行实证分析,得出无论投资资金来源如何,税收对ODI都有显著性影响。Martin Feldstein(1994)[5]将样本延伸到1984年,使用收益率序列数据,并以其他替代性的解释变量进行试验,验证了Hartman(1985)研究结果的可靠性。在G. Stevens和R. Lipsey(1992)[6]看来,之前的研究很大程度上受到了各种非税因素的影响,他们试图在控制其干扰的基础上进行实证分析,得出的结论是:税率变化对投资行为具有显著性影响,法定税率平均每上升10个百分点,FDI会相应减少0.3%,ODI同时相应增加0.2%。

在国内学者的相关研究中,项本武(2005)[7]通过实证分析认为,中国ODI是出口创造型和进口替代型的,同时政治因素、企业国际竞争力、经济发展水平等都会对ODI产生直接影响,并从完善立法、财税政策、金融支持等方面提出了促进ODI的若干建议。何磊、陈淑萍(2007)[8]认为当前税收优惠较少、形式单一,难以起到有效激励ODI的作用,应在借鉴国外经验基础上,从完善立法、产业调整等方面制定相关政策,以进一步促进ODI,同时防止ODI可能带来的国有资产流失、产业空心化等问题。孔欣、李健欣(2011)[9]打破了以往对外直接投资理论中企业同质性的假设,对异质性企业对外投资原因、结构和模式进行了重新解读,认为在国际化过程中,企业选择出口还是对外直接投资,主要取决于出口与对外直接投资的成本比较。高瑜(2007)[10]通过对促进ODI的财税政策理论的分析,以及各国鼓励本国企业对外直接投资的财税优惠政策的借鉴,对我国现行促进ODI的财税政策进行了深入探讨,以期构建我国的对外直接投资财税激励政策体系。

纵观国内外相关研究,国外学者更加重视财税政策的对外直接投资效应问题,并且在实证研究方面视野更加开阔,针对性更强。由于我国对外直接投资起步较晚,相关研究较为滞后,主要表现在以下两个方面:一是由于财税政策具有综合性、难以量化的特征,大多数研究从东道国政治形势、市场规模、双边汇率水平与贸易的联系、母国经济发展水平以及公司技术水平等方面展开,单纯基于财税政策体系促进对外直接投资的研究成果不多,特别是立足于数据的实证分析更为鲜见;二是对税收制度的研究大多以东道国为对象,专门研究母国税制如何促进企业对外投资的文献较少。一般而言,一国不能左右他国税制,但可通过对本国税制的优化来促进对外直接投资[11]。因此,立足于母国的财税政策分析更具现实意义。基于以上认识,本文试图通过对我国财税政策与对外直接投资关系的实证分析,来检验当前财税政策在影响对外直接投资中的效应,以为财税政策进一步调整与完善提供依据。

二、影响对外直接投资的财税政策效应理论分析

企业在进行对外直接投资决策时主要考虑以下因素:一是资金占有量的多寡,这构成投资能力因素;二是投资项目的成本—收益比率,只有所投项目收益高于备选项目收益时才会考虑进行该项投资,这构成投资意愿因素;三是投资风险因素。政府在设计与实施支持企业对外投资的财税政策时,也应从如何增强企业投资能力、提高投资收益或降低投资风险等方面进行考量。

(一)降低企业投资绝对成本的财税政策

企业的直接投资行为可简约视为对生产要素的购买,据此可将企业对内与对外投资决策视同对国内生产要素和国外生产要素购买的选择。从更一般意义上讲,企业投资决策是在一定资金预算约束条件下生产要素的最佳组合问题。政府通过财税激励手段(如纳税抵免、低税率、财政贴息、税收饶让、价格补贴等)可以改变企业投资能力乃至国内与国外两类投资的相对价格,从而影响企业的投资选择[12]。

政府若采取一般性的投资优惠、补贴等激励措施,直接提高企业的整体盈利潜能,也可起到鼓励对外直接投资的作用。相关分析如图1所示,其中横纵坐标分别表示国外生产要素和国内生产要素的数量,说明企业对外投资和对内投资的规模。在无财税政策影响下,企业预算约束线为AB,无差异曲线为U1,此时对国外生产要素的购买量(即对外直接投资)为W1。若对企业的投资行为实施免税等激励措施,相当于企业从政府手中获得一笔额外收入,从而使其预算约束线从原来的AB平移至CD,产生收入效应,此时企业对外投资量增加为W2,同时国内投资也同比例增加。

(二)降低企业投资相对成本的财税政策

政府若对企业对外直接投资采取针对性的财政激励措施,将降低企业ODI的相对成本,产生更强的刺激效应。相关分析如图2所示,在实施财税激励前,企业预算约束线为AB,无差异曲线U1下对国外生产要素的购买量(即对外直接投资)为W1;实施特定的财税激励后,国外生产要素相对价格下降,企业的预算约束线由AB转动到CB,无差异曲线变为U2,由于收入效应与替代效应的共同影响,企业对外投资增加为W2,增加幅度远大于国内投资。

(三)降低企业投资风险的财税政策

对外直接投资通常会面临各种风险,包括商业风险乃至国家风险③。过高的风险将降低企业对外投资意愿,因此,从国家战略出发,需要建立政府或政策性保险机构的风险分担机制。财税政策介入的风险分担机理可用图3表示。图3中横坐标表示投资预期收益,纵坐标表示投资风险。若投资总额既定(OP=OP1=OP2=OP3),并分为风险投资与无风险投资,分别代表对外投资和对内投资。设企业原始风险偏好无差异曲线为a,企业内外投资总额为OP。在无政策因素影响下,无差异曲线a与投资总额直线相交于点A,此时,资产组合中风险资产与无风险资产分别为OA和AP1。

若对投资收益征收税率为t的所得税,则在不同的亏损结转方式下政府对投资的风险分担状况不同。(1)允许亏损全额结转。此时OP1上的P1点朝原点的方向按1-t的比例移动到Q1点,风险资产仍为OA,而无风险资产下降到AQ1,即企业持有更高比例的风险资产,原因为政府课税在减少投资者收益的同时,也减少了与预期收益相联系的风险,实际上成了投资者的隐匿合伙人。(2)不允许损失冲销。即政府不承担可能的负收益风险,企业在相同预期收益下自身承担的风险加大,此时,无差异曲线由a左移至b,与新预算线OQ2交于B点。和前一情形相比,风险资产下降至OB,无风险资产相应增加至BQ2。(3)政府向企业提供保险或允许企业提取风险准备金。相同的风险下预期收益增加,无差异曲线由a右移至c,与新预算线OQ3交于C点。此时,风险资产上升至OC,无风险资产相应增加至CQ3。

可见,在通过财税手段允许对外直接投资亏损结转或与企业共担风险的情形下,可以提高企业的对外直接投资预期,激发其对外直接投资的需求。反之,则会增大其投资风险,并导致对外投资规模的下降。

三、研究假设与模型设定

以下就财税政策对企业ODI的具体影响展开实证分析。由于财税政策工具较多,将其一一列入模型容易产生多重共线性,故对降低企业投资成本与风险的财税政策工具各引入一个代表性指标。同时,考虑到财税支持政策的综合性与难以量化特征,引入宏观政策虚拟变量,来表示除代表性指标以外的其他政策因素。此外,为了进行有效的估计,还将引入与对外直接投资相关的其他因素作为控制变量,主要有投资国的经济发展水平、能源消费总量与出口规模等。

(一)研究假设

1. 对外投资企业国有化程度。激励企业ODI的财税政策工具具有多样性,包括各种形式的税收优惠、财政贴息等,要对其进行总体集成和量化是困难的,这给实证研究造成了障碍。为此,本文跳出内容庞杂的财税政策本身,引入对外投资企业国有化程度这一指标作为替代变量,直接通过政策实施效果进行考察。在“走出去”初期,由于国有企业对外投资能更好地贯彻国家发展战略(如保障能源安全等),国家会给予较多的政策扶持,这种独特的“制度优势”和“先发优势”使得国有企业在中国对外直接投资初期占据绝对主导地位。而随着我国经济改革的深入及经济全球化的发展,政策扶持范围也会不断扩大,从单一针对国有企业逐渐延伸到民营企业④,使得民营企业在对外投资中所占份额不断增加。由于民营企业具有产权清晰、机制灵活的优势,能更好地适应海外竞争,并逐渐成为对外直接投资的重要力量。因此,财税激励政策内容的多样化与覆盖范围的扩大是与对外直接投资中民营企业地位的提高如影相随的。

假设1:对外投资企业国有化程度与对外直接投资负相关。

2. 海外投资保险承保金额。这里所指的海外投资保险属于政策性险种,包括股权保险和贷款保险。这类保险的承保不以营利而以帮助企业规避各种不确定性损失、保护投资者利益为目的,实质上是对ODI企业提供的“国家保证”。该保险在各国中多由政府机构或公营公司提供,我国海外投资保险由中国出口信用保险公司独家承保,2012年的承保金额为245.8亿美元,对鼓励企业“走出去”发挥了重要的推动作用。

假设2:海外投资保险承保金额与对外直接投资正相关。

3. 宏观政策虚拟变量。一国的宏观经济政策对该国企业对外直接投资的影响不容忽视,这些政策是企业经营的外在基础。改革开放后,我国在对外直接投资的政策导向上经历了由限制到鼓励的渐进过程。2000年中共十五届五中全会首次提出“走出去”战略,指出“鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资,扩大经济技术合作的领域、途径和方式,支持有竞争力的企业跨国经营,到境外开展加工贸易或开发资源”,并出台系列文件支持这一战略。自此,中国对外直接投资呈现出明显的增长态势。考虑到政府宏观政策的综合性与定性特征,引入相应的虚拟变量,以2000年开始实施“走出去”战略为标志,之前的相对限制阶段取值为0,之后的积极鼓励时期为1。

假设3:宏观政策虚拟变量与企业对外直接投资正相关。

4. 经济发展阶段。根据邓宁投资发展阶段理论⑤,对外直接投资规模随着经济发展呈现出“零—低于外商对内投资—高于外商对内投资但低于2倍外商对内投资—高于2倍外商对内投资—与外商对内投资趋于平衡”的五个阶段。根据衡量投资发展阶段的IPI指数⑥,1982—2004年IPI指数为-1~0.5(-0.621~-0.997);2004年起对外投资规模出现突飞猛进式的增长,IPI指数快速上升,但目前仍为负值。在“走出去”战略的引导下,我国企业海外投资将进一步增长,IPI指数会继续上升。

假设4:我国当前经济发展阶段与对外直接投资呈正相关。

5. 出口规模。一国对外贸易中的出口规模对其对外直接投资具有显著影响。一般而言,外贸出口的发展先于在国外投资生产,而直接投资则是出口贸易的延伸。J. Johanson和L. G. Mattsson(1987)[13]认为,对外投资与对外出口是互相替代的。企业占领东道国的市场,既可以通过出口,也可通过对外投资来实现,或是两者的结合。在一个动态发展的过程中,企业可利用之前进出口贸易所积累的国外市场经验进行对外直接投资,引起直接投资和出口呈现此长彼消的变动,也就是说,随着对外直接投资的增加,出口量会减少。

假设5:出口规模与对外直接投资呈负相关。

6. 能源消费总量。中国是一个能源资源较为匮乏的国家,随着国民经济的持续增长,对能源与资源的需求会越来越大,在国内供给已不能满足发展需要的情况下,必须通过加强有关的对外投资来保障能源及其他资源的获取。保障能源资源持续供给已成为我国促进对外直接投资的重要原因。

假设6:能源消费总量与对外直接投资呈正相关。

(二)模型设定

基于前述的理论分析与经验假说,本文通过构建时间序列方程,选取对外投资企业国有化程度、海外投资保险承保总额与国家宏观政策为自变量,人均GDP和出口额等指标为控制变量,对对外直接投资进行OLS回归分析,并检验回归结果的稳健性。考虑到方程可能存在异方差,对数值变量取对数予以剔除。对数形式变量系数表示因变量对自变量的弹性。

LNODIt=c0+c1×SOEt+c2×LNINSURt+c3×POLICYt-1+c4×LNGDPPt+c5×LNECt+c6×LNEXt+?着t

在上述方程中,ODI表示中国对外直接投资流量;SOE表示对外投资企业国有化程度,用对外投资存量中国有企业所占比重来度量;INSUR表示海外投资保险承保总额;POLICY表示宏观政策虚拟变量;GDPP表示人均GDP;EC表示能源消费总量;EX表示出口总额;?着为残差项。

(三)数据来源与统计描述

本文选取1985—2010年为样本区间。囿于数据可及性,对国有企业比重指标取1995年后数据,海外投资保险承保总额取2001年后数据。相关数据均来源于各年度统计年鉴或统计公报。其中对外直接投资流量和对外投资企业国有化程度数据来源于《中国对外直接投资统计公报》,海外投资保险承保总额数据来自《中国出口信用保险公司年度公司报告》,GDP、出口与能源消费数据来自《中国统计年鉴》,各变量的基本统计量与预期符号描述见表2。同时,考虑到我国在1994年和2005年进行了汇率制度改革,为了消除人民币汇率波动的影响,此处相关指标货币单位都折算为美元。

四、实证结果分析

考虑到变量间可能存在的多重共线性,在OLS分析中使用逐步回归方法。首先强制引入所有解释变量与控制变量进行回归分析(方程1),然后不断改变控制变量(方程2、3、4),观察解释变量的符号与显著性水平变化,最后剔除不显著的解释变量和控制变量,得到最优方程(方程5)。

表3方程1至方程5中,在不断改变控制变量后,解释变量的系数符号基本保持不变,说明各变量对被解释变量的影响是稳定的,回归结果可靠,且通过各方程的判定系数和DW值可推断方程总体性能良好。以下主要基于方程5对回归结果进行分析。

第一,国有企业所占比重变量(SOE)的系数为-0.06,并在1%水平上显著。这说明国有企业所占比重每上升1个百分点,对外直接投资规模比上期相应降低0.06%,从而验证了假设1。由于对外投资企业国有化程度为财税优惠政策的替代变量,表明财税激励政策对于促进对外直接投资是有效的。

第二,海外投资保险承保额(LNINSUR)的系数在方程1至方程4中符号为正,但在10%水平上不显著,在方程5中剔除了该变量。这表明海外投资保险在促进对外直接投资中有一定作用,但效果并不明显,需要完善我国ODI企业的保险制度。

第三,宏观政策虚拟变量(POLICY)在方程1至方程3中系数为负,但在其后的方程中符号变为正,且显著性不断提高,从而验证了假设3,即由于国家宏观政策导向的变化,促进了企业的对外直接投资。

第四,人均国内生产总值变量(LNGDPP)的系数为0.43,且在1%水平上显著。这验证了假设4,即我国目前处于邓宁投资发展五阶段论中由第一阶段向第二阶段过渡的时期,在该时期,随着经济的增长,对外投资规模呈扩大态势,但仍低于外商对本国的投资。

第五,出口变量(LNEX)在方程1中的系数为2.15,但在10%水平上并不显著,在其后的方程中剔除了该变量。这在一定程度上否定了假设5。Leichnko和Erickson(1997)[14]的相关看法是,ODI与出口之间存在一种承接关系,企业最初与外国市场联系是从偶然的、小规模的产品出口开始的,随着出口规模的扩大,企业开始在海外建立自己的销售子公司,当条件成熟时,会通过对外直接投资建立海外生产制造基地。另一方面,出口规模也是被投资国市场容量的一个指示器,被投资国进口越多,表明其市场规模和购买力越强。

第六,能源消费总量(LNEC)的系数为1.43,且在10%的水平上显著,即能源消费总量每增加1个百分点,对外投资规模相应增加1.43个百分点,这与假设6相符。这说明在当前的经济增长方式下,我国对外直接投资的一个重要动因是寻求稳定的能源供给。

五、结论与政策建议

本文运用1985—2010年的统计资料,选取部分财税政策指标和经济指标与我国对外直接投资的关联性进行了实证分析,结果表明:财税政策对促进我国对外直接投资具有显著性影响,同时出口与能源消费亦与对外投资保持同向变动,显示了我国对外直接投资具有政策驱动型、市场导向型和能源导向型等特点。据此,国家应进一步完善政策措施,为促进对外直接投资、提升投资层次创造更好的条件。

(一)优化对外投资整体规划,完善管理机制

当前,我国相关财税优惠政策存在着目标不明确、条款凌乱与不规范等问题,同时,对外投资相关管理部门众多(涉及商务部、中央银行、财政部、海关等),没有形成合力,导致国家支持对外投资政策的整体效益不高,这从实证分析中宏观政策变量的稳健性较差也得到验证。对此,一方面要从更高的层面重构我国促进对外直接投资的政策体系,对对外直接投资的投资主体、区域选择、融资战略、优惠政策等方面制订出明确的规划,使企业的各项对外投资活动定位清晰,目标明确;另一方面应建立部门协调运作机制,将分散于不同部门的管理职能进行整合,减少企业与政府职能部门周旋的“交易成本”,使企业能集中精力开拓对外投资领域。

(二)加大财税扶持力度,实行多样化的激励方式

在我国对外投资发展的成长阶段,应当高度重视财税优惠政策的合理设计。在指导思想上,应根据国家发展战略,结合不同行业的投资成本、投资风险,实行有差别的财税激励措施。在具体政策运用上,一是实行再投资退税或投资扣除政策,即对于经认定的对外投资企业,以机器设备、商品等实物进行对外直接投资的,根据行业或项目差别,按其投资额一定比例退还其国内所得税额,或冲抵国内企业所得税应纳税所得额,以鼓励企业多以国内设备和商品进行对外投资,降低国内产业“空心化”风险。二是对对外投资所分配的产品在进口环节减免进口环节增值税及其他税费,即为保障国家能源安全和经济发展,对企业对外直接投资分回的产品,尤其是资源性产品实行减免税政策。此外,对于购并国外高新技术企业,并将先进设备运回国内的对外投资企业,可以对进口的设备减免关税和进口环节增值税。

(三)健全对外投资保险制度,为“走出去”企业保驾护航

我国于2002年成立了政策性的出口信用保险公司,业务范围包括境外投资风险承保,但由于境外投资保险并非其主营业务,且财政支持力度不够,导致业务覆盖范围和实施效果受到制约。从未来发展趋势看,对外保险业务应由国家政策性保险机构进行商业化运作,同时给予适当的财政扶持,特别是对具有较高风险但符合国家发展战略需要的海外投资项目更应如此。对此,一要建立对外直接投资风险准备金制度,即对外直接投资企业按一定标准提取投资风险准备金,此准备金在计算企业应税所得额时可以扣除;二要建立对外直接投资国家再保险制度,即将对外投资政策性保险机构由于承担特殊风险(政治动乱、国家征用、政府违约等)而造成的亏损甚至破产纳入政府保险范畴,或者通过财政资金对其保险赔款予以补贴。

注释:

①截至2010年底,私营企业对外直接投资存量仅占我国对外直接投资全部存量的1.5%。

②以2010年为例,亚洲、拉丁美洲、欧洲、大洋洲、北美洲和非洲在中国该年对外直接投资流量中所占比重分别为71.4%、13.0%、5.9%、4.4%、2.7%和2.6%。

③国家风险与国家主权行为密切相关,是由个人或企业所无法抗拒的因素造成的风险,包括国家主权风险(由于报复和限制而对外来企业实行歧视性政策)和政治风险(如国有化、政变、罢工等)。

④民营经济在此为广义上的理解,指所有非国有经济,包括集体经济、乡镇经济、私营经济、个体经济、联营经济和股份制经济等经济成分。

⑤邓宁(Dunning)在国际生产折衷理论的三优势基础上提出了投资发展阶段理论,将一国经济发展水平与对外直接投资情况划分为五个阶段。

⑥IPI=■,ODI表示对外直接投资,FDI表示外商对内投资。IPI为投资头寸指数,是衡量对外直接投资所处阶段的一个指标。

参考文献:

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责任编辑、校对:艾 岚

作者:陈志勇 夏晶

财税政策优化及研究论文 篇2:

苏北农产品主产区农业生态补偿实践及其财税政策优化研究

摘要:2014年的《江苏省主体功能区规划》明确了苏北淮安(淮)、盐城(盐)、宿迁(宿)3市中的主要区(县)以及徐州(徐)、连云港(连)2市中的少数区(县)作为农产品主产区的主体功能定位,其目的是引导农业发展思路向“生产、生活、生态共赢”上拓展;而在全省推广的农作物秸秆综合利用、测土配方施肥技术、商品有机肥补贴等已初具农业生态补偿雏形,其有效实施能推动了农业经济的可持续发展。目前国内对农业生态补偿理论与实践的研究尚处于探索阶段,苏北实施的多项农业生态补偿项目虽取得一定成效,但也暴露出对政府财政依赖过重、补偿资金总量不足、多采取一次性补助方式、未建立起长期运行保障机制等问题。因此,重点从财税角度提出破解这些问题的对策,如健全农业生态补偿资金投入机制、改进农业生态补偿财政转移支付制度、完善农业生态补偿相关税费政策、规范农业生态补偿相关税费优惠等。

关键词:苏北;农产品主产区;农业生态补偿;财税政策

从20世纪80年代开始,国内逐步启动了国家层面的生态补偿初步尝试;2008年党的十七届三中全会首次站在中央政策高度,提出要建立健全农业生态补偿制度。在此基础上,2009年中央一号文件提出启动草原、湿地等生态效益补偿试点。此后,广东、浙江、湖北、河南、福建、陕西等多个省份开始积极探索适合各区域实际流域、耕地和森林特点的农业生态补偿政策。2010年12月,国务院适时颁布了《全国主体功能区规划》(简称“全国规划”),按照开发方式对国土空间进行划分,并将其中的限制开发区确定为2类,即农产品主产区与重点生态功能区。2014年2月,江苏省依据“全國规划”和自身近年来的规划纲要,发布了《江苏省主体功能区规划》(简称“江苏规划”),将苏北的大部分地区划入了限制开发的农产品主产区。但近年来,苏北不断扩张的工业化进程和不断加快的城镇化步伐导致其环境资源消耗过度,环境约束日益严峻,如何在合理利用农业资源打造区域和地方生态农业特色的同时,不断优化农业生态补偿政策尤其是财税政策,是值得深入研究和探讨的问题。

1国内农业生态补偿观的演进及其财税政策研究述评

总体来看,国内对农业生态补偿理论与实践的研究尚处于探索阶段,有关农业生态补偿财税政策的专门研究很少,而与限制功能区结合起来的农业生态补偿财税政策的研究更是寥寥无几。

1.1国内农业生态补偿观的演进

通过查阅国内外生态补偿的实践经验和相关理论研究,不难发现学界在生态补偿概念演进中先后出现的4种主流观点,即生态自然补偿说[1-2]、生态损害赔偿说[3-6]、生态受益补偿说[7-10]与生态双向受益补偿说[11-13]。农业生态补偿是生态补偿的具体种类之一,与其他生态补偿本质基本一致,只是口径缩小、针对性强。因此,在农业生态补偿领域,相应地也先后产生了农业生态自然补偿观、农业生态损害赔偿观、农业生态受益补偿观与农业生态双向受益补偿观[14]。其中,第1种观点重点强调农业生态系统补偿的内部性;第2种观点的突破在于按照“谁使用、谁承担”的思路,使外部不经济性内部化,以促进病态生态要素的恢复;第3种观点则是从“谁受益、谁承担”的角度出发,要求农业生态服务受益者向农业生态环境守、建者付费,以使生态系统的正外部性内部化;第4种观点是目前学界的主流观点,在强调损害者惩罚赔偿的同时要求受益者付费补偿,这种观点实质上将农业生态损害赔偿观与受益补偿观统筹了起来[15]。

1.2国内农业生态补偿财税政策的研究

20世纪90年代初我国就已经有学者开始尝试分析农业生态补偿问题,但真正形成研究气候的时间并不长。目前,国内专门研究农业生态补偿财税政策的较少,相关成果主要散见于一些对农业生态补偿政策进行总体分析的研究中[16]。王亚俊提出,可结合本国国情适当借鉴发达国家绿色增值税改革经验,通过税率杠杆切实加强功能区生态补偿和生态保护[17]。为发挥财税政策有效导向作用,邓远建等探讨了“益贫式”生态补偿机制,建议采取财税补贴、金融支持、区域人口发展等“益贫式”农业生态补偿政策[18]。针对国内农业生态补偿现状,刘玲建议通过完善财税政策体系保障农业生态补偿正常运行[19];刘尊梅认为部分地区农业补贴暗箱操作严重,完善农业生态补偿财税政策迫在眉睫[20];刘某承等分析了欧盟农业生态补偿财税政策的优势,认为我国低碳农业财税支持政策应与时俱进[21]。

2苏北农产品主产区的分布现状与特点

因江苏淮安(淮)、盐城(盐)、宿迁(宿)3市的主要区(县)是全国主要的农产品供应地之一,2014年的“江苏规划”进一步确定了淮、盐、宿的主要区(县)以及徐(徐州)、连(连云港)2市中的部分区(县)作为农产品主产区的主体功能定位。

2.1苏北限制开发的农产品主产区分布情况

目前苏北5市的农产品主产区分布情况如表1所示,其中,徐州的贾汪区等6个县(市、区)、连云港的赣榆区等4县(区)、淮安的金湖县等4县、盐城市的东台市等7市(县)、宿迁的沭阳县等3县被列入江苏省农产品主产区。而被列入江苏省农产品主产区的各区(县)内的不同乡镇因所处地理位置不同,存在较大的资源禀赋及发展程度差异,因此,在江苏省规划中又将苏北5市中列入农产品主产区的24个县(市、区)中的部分乡镇确定为点状重点开发区。

2.2苏北其他限制开发的农产品主产区分布情况

在江苏省规划确定的优先开发区和重点开发区域中,并不是所有的地方都要优先开发或重点开发,其中部分乡镇被特别列示出来也作为农产品主产区。为区别于主体功能规划直接确定的农产品主产区,这些也被赋予农产品主产功能的限制开发乡镇称为其他限制开发的农产品主产区,它们在苏北的具体分布情况见表2。其中作为省级重点开发区的铜山区、淮安区、淮阴区、盐都区、宿城区、宿豫区分别有8、10、8、3、5、7个乡镇被列入江苏省限制开发乡镇(农产品主产区),也发挥着农产品主产区的功能。

2.3苏北农产品主产区总体分布特点

根据上面的分析能够看出,目前苏北农产品主产区主要由限制开发的农产品主产区与其他限制开发区的农产品主产区2个部分构成,呈现出的典型特点是被列为限制开发区的农产品主产区内有点状重点开发区,而重点开发区内的部分乡镇又被列为其他限制开发的农产品主产区,这表明各功能区内的开发或限制开发是相对的,而对农产品主产区的限制开发主要是确保其农业区的主体功能定位、保障农产品供给安全,但并不是只生产农产品。将苏北尤其是宿、淮、盐3市的大部分县(市、区)确定为限制开发的农产品主产区能更好地顺应该区域的自然资源禀赋,有利于更好地遵从区域农业经济发展规律,大力发展特色鲜明的县(市、区)域生态农业,确护区域农产品供给安全,有效推动苏北区域农业生态经济的可持续发展。

3苏北农产品主产区农業生态补偿实践现状评析

鉴于目前江苏省的农业生态补偿主要依赖政府财政,本研究在剖析苏北农产品主产区(其中其他限制开发区在名称上加“*”号标志)农业生态补偿时,重点分析财税补偿特别是财政补贴情况。

3.1苏北农作物秸秆综合利用重点支持项目实施评析

江苏省农作物秸秆综合利用规划(2010—2015年)中明确提出要对秸秆综合利用给予财政、税收、电价补贴等政策支持或优惠。以2014年为例,包括苏北在内的江苏省该项补贴重点支持秸秆收储中心项目、秸秆规模综合利用项目、秸秆沼气集中供气工程与秸秆气化集中供气项目,省财政分别按 50万元/个、65万元/处、110万元/处给予补助。同时在项目实施中明确地方政府的连带监管责任,对因失责引发问题的扣减省级应补资金,形成的补偿资金缺口由地方财政解决。可见,2014年该类农业生态补偿相关财政补贴政策导向性较强,但每个县(市、区)允许限报1个项目,申报难度较大。各县(市、区)也积极配合省财政采取行动,有力推动了该区域农业废弃资源的合理利用。据统计,宿迁市2014年秸秆综合利用率已达到97.5%左右,其中秸秆发电率8.5%,农户生活燃料率2.5%,沼气、气化、固化成形和炭化率0.5%,秸秆工业原料化率2%,饲料化率4%,基料化率5%,从而有效改善了宿迁及周边区域的农业生态环境。

3.2苏北农作物秸秆机械化还田作业项目实施评析

农作物秸秆机械化还田是农业生态补偿的常规性项目,2014年苏北地区共获得该项生态补偿资金36 673万元,补贴金额约占全省该项财政下拨资金的71%,具体受益情况如表3所示。其中盐城市该项补贴在苏北地区最高,为10 241万元,其下的农产品主产区受益总额为9 517万元,受益占本区域补贴资金总额的92.93%;而位居其次的是徐州市,共计获得该项补贴7 007万元,但其下农产品主产区在本区域补贴资金中的受益比却在5市中最高,为97.12%。具体到各农产品主产区,因宿迁市的相关指标计算时口径缩小,故不参与比较,其他4市中受益额最高的是连云港市的东海县,受益额为 2 200万元,在连云港农产品主产区的受益比高达4235%;其次是盐城市的射阳县,受益额为2 120万元,在盐城市农产品主产区的受益比达到22.28%;具体农产品主产区受益额最低的则是连云港市的灌云县,受益额仅为926万元,在连云港市农产品主产区的受益比也最低,只有1782%。调研结果显示,各市(县)基本能认真履行监管核查职责,农作物秸秆机械化还田作业效果良好,如宿迁市2014年以秸秆还田为主的秸秆肥料化利用率就达到75%左右。

3.3耕地质量监测补助实施评析

江苏省在全省开展耕地质量动态监测,2014年江苏省耕地质量监测资金补助总计300万元,苏北此项补助合计150万元,区域占比高达50%,体现出江苏省对苏北耕地质量监测工作的重视。苏北各市该项农业生态补偿情况如表4所示,其中盐城市、徐州市该项补助的受益额最高,占比分别达到28.67%、22.00%。在实施中各市(县)基本上都实行市财政国库代管,在项目资金下达后,严格按照细化的项目合同资金使用方案进行报账,以确保项目资金专款专用。

以宿迁市为例,其2014年在全市范围内建立了4种类型27个耕地肥力与质量监测点,对耕地的肥力与质量进行长期动态监测;而省财政划拨的监测项目资金主要用于采样检测、监测、试验材料、培训、信息发布等方面。尽管宿迁市2014年的耕地质量监测补助资金能按计划合理使用,但宿迁市地方

财政在该项目上的投入极少,至今尚未建立市级土壤肥料化验室,严重制约了耕地质量监测工作和测土配方施肥工作的进一步开展。

3.4测土配方施肥补助实施评析

由于农民种田重用轻养,在施肥上存在盲目滥施、不合理偏施现象,为进一步提高耕地综合生产力,江苏省在各农业县(市、区)和农垦农场实施测土配方施肥,到2014年底已建立17个省部级测土配方施肥示范县(市、区)。表5中2014年该项农业生态补偿苏北共获得1 295万元,占全省的比例为40.79%。具体到各地级市,盐城市获得补偿最高,为340万元,连云港市最低,为205万元。再具体到各地级市的农产品主产区,徐州市、连云港市、淮安市、盐城市、宿迁市获得的该项补助分别是230万、145万、200万、255万、170万元。其中徐州市的铜山、盐城市的滨海这2个国家示范县各由中央财政提供60万元补助,可获得15万元的补助;连云港市的东海、淮安市的洪泽、宿迁市的宿豫这3个省级示范县分别由中央财政提供45万元、省级财政提供15万元。在该项补偿资金支持下,苏北测土配方施肥项目取得了一定经济效益,如以宿迁市市区该项补偿累计节本增效约732万元。但该补偿项目技术性要求很高,实施中离不开长期稳定的资金、技术、人力投入的支撑,其推广需要各方共同努力。

3.5商品有机肥补贴项目实施评析

为了通过推广使用商品有机肥来提高耕地质量,推动高效农业和绿色有机农业的发展,江苏省自2006年起在试点地区开展有机肥补贴试验示范项目,并按照“地方政府财政补贴商品有机肥生产企业、生产企业按扣除补贴金额之后的价款将商品有机肥出售给地方农户”的运作模式,积极引导农民增加对农田商品有机肥的施用量。本项目在推广应用时实行最高零售限价,以2013年为例,苏北商品有机肥的零售价不允许高于520元/t,区域内农户在购买有机肥时的单价是用零售价扣除省财政按150元/t补贴后的金额,即农户所购买的商品有机肥的价格不过超过370元/t。据统计,江苏全省2013年商品有机肥料推广应用补贴规模29.113 3万t,有机无机复混肥料推广应用补贴规模3万t;该项目的实施使苏北规模养殖畜禽粪便等农业有机废弃物得到有效利用,在很大程度上改善了项目实施区的肥料施用结构。同时,由此可见,目前的有机肥补贴多采取项目一次性补助方式,未建立相应的长期运行保障机制,对农业生产者的积极性调动不足。

4苏北农业生态补偿财税政策存在的问题及优化对策

4.1农业生态补偿财政政策存在的问题及优化对策

4.1.1农业生态补偿财政投入方面目前,江苏省已将环境财政纳入公共财政体系框架,不断强化政府的环境财政职能,重点扶持具有明显生态功能的15类生态红线区域,而对其他的非生态红线区域的补偿(如农业生态补偿)主要是利用专项财政资金,对影响农业生态的一些主要因素(如农作物秸秆综合利用、测土配方施肥、商品有机肥的推广使用等)给予补贴或奖励。各市(县)也配合省财政局、省环保局的工作,在市(县)财政中安排部分资金以确保农业生态安全,确保农产品的生产与供给。尽管各级财政的共同努力取得一定成效,但目前江苏省的农业生态补偿依然主要依赖政府的“外部输血”,补偿资金来源单一,投入资金总额有限,难以满足农业生态保护、建设的大量资金需求。因此,建议各级政府充分运用财税手段引导农业生态要素市场的进一步培育,在拓宽政府投入资金渠道的同时,逐步放开农业环境基础设施的市场准入,通过设立开放式公众基金引导民间资本等投身农业生态护建工作,不断加强绿色金融信贷对农业生态护建的支持力度,大力推动农业生态资本市场的发展等措施,逐步完善以“政府投入为主、社会资助为辅”的农业生态补偿基金制度[5]。

4.1.2农业生态补偿财政转移支付方面在农业生态补偿中央财政、省财政转移支付中,因农业生态环境管理牵涉部门较多,导致农业生态补偿部门化现象严重[22];加上大部分地市级政府很少提供相应的配套资金,致使补偿可用资金总额有限,部分补偿项目实施效果不明显。因此,建议苏北各地方政府除了建立健全辖区内的农业生态补偿机制外,还要不断完善区域内农业生态补偿的部门协调机制,加强农业生态补偿工作的相互合作与支持;如果地方财政允许,就应考虑加大对农产品主产区农业生态护建工作的地方配套政策及资金支持力度,在合理确定财政转移支付规模的同时,通过纵向转移支付推动各级政府相关职能部门有效履行它们对公共支出承担的社会责任。同时,考虑在苏北建立区域农产品主產区对区域农业生态保护区、农业生态受益区域对农业生态系统服务提供区域之间的横向财政转移支付制度,通过农业生态环境要素在区域间的有效互换,实现对农业生态环境供给者的长效激励[23]。在制定横向农业生态补偿标准时,要因地制宜,使制定出的区域补偿标准合乎实情与常理,实施补偿时不妨将横向转移支付纵向化,根据需要采取政策补偿、技术补偿、教育援助等配套补偿方式。

4.2农业生态补偿税费政策及优惠存在的问题及优化对策

4.2.1农业生态补偿相关税费政策方面在我国现行税制下,资源税是与生态环境关系最密切的一个税种,但其征税范围比较狭窄,在实际中调节级差收入的作用发挥有限,很难合理引导资源的可持续性开发。结合江苏省现阶段农业生态补偿的现状,建议调整和完善现行资源税,不妨申请在江苏省试点开征水资源税和湿地资源税,同时在条件成熟时开征环境保护税,环境保护的各种税款实行严格的预算管理,主要用于环境保护支出,以防止或避免农业生态环境的破坏、恶化。当然,我国在近2年出台的一些财税政策性文件中已有较明显的生态调节与保护倾向,以农业生态补偿与环境保护为例,2014年出台的财税[2014]20号文中明确:占用用于农业生产并已由相关行政主管部门发放使用权证的草地,以及用于种植芦苇并定期进行人工养护管理的苇田建房或从事非农业建设的单位和个人,应按规定征收耕地占用税。而财税[2014]38号文则将增值税免税政策适用范围扩大到粮食和大豆,并可对免税业务开具增值税专用发票。这些税收政策体现了税收对生态维护与补偿的杠杆调节作用,在执行时应严格落实。

4.2.2农业生态补偿相关优惠政策方面江苏省财政厅根据国家统一部署,在2014年对辖区内各相关部门自行制定的财税优惠政策进行清理,凡不符合法律法规规定的一律停止执行,限期整改。这就意味着不少地区的税费优惠口径会出现不同程度的收缩,可能会对地方部分企业履行社会责任的积极性产生一些暂时性的冲击。因此,建议在国家层面规范并完善与农业生态资源开发补偿、利用补偿和受益补偿相关的税收优惠政策,如对农业企业为减少污染而购入的环保节能设备考虑加速折旧,或允许用农业生态护建投资额的一定比例抵免企业投资当年新增的企业所得额;如果农业企业购买了防污专利技术等,建议允许对此类无形资产进行一次性摊销,对其用于农业生态护建的捐赠考虑与税前允许扣除的公益性捐赠同等待遇;同时建议对农业/农村废弃资源、可再生资源循环利用或生态修复企业取得的废渣、废水、废气等原材料纳入增值税抵扣范围,合理确定其抵扣比率。因为剧毒农药、劣质农膜等农业生产投入物对农业生态环境的危害与威胁,建议取消现行规定中对其免征增值税的规定,同时适当降低农业“三品”的销项税率,以引导农产品主产区生态农业、绿色农业、有机农业的发展。此外,要继续完善农业排污收费制度、强化秸秆焚烧处罚力度,通过奖惩结合,不断提高农业生态环境的安全系数。

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作者:秦小丽 王经政 陈沛然

财税政策优化及研究论文 篇3:

开发区发展与财税政策问题研究

摘要:财税政策效力由财政收支规模决定,这是分析财税政策问题的基础。在实施过程中,存在着如何将财税政策由工具变量转变为目标变量的问题(政策期望值)。财税政策效应即为财政政策发挥作用的结果,政策的有效性与政策执行结果成正向关系,财税政策的实施能否能达到预期目标是政策发生作用的标准。对于判断政策落实效果高低的问题,则不能单纯考虑政策实施的结果,而同时要对落实此项政策所付出的成本与收益做出综合分析。对于一项财税政策的客观评估,是深化改革和调整政策的重要指南,为政策的发展方向提供决策依据。

关键词:财税政策;成本收益;经济效益

开发区是一个有中国特色的经济概念。从世界范围来看,具备开发区特点的经济实体早在400多年前就已经产生,并在各国吸引投资、对外贸易和创造就业等经济活动中发挥了重要作用。中国的开发区经济伴随着改革开放的步伐而出现,从刚刚起步的1984年至今,开发区经济的发展经历初步探索时期、阔步发展时期和稳步提升时期。在此期间,不断调整、深化和创新的开发区财税政策为区域经济发展和壮大起到了保驾护航的作用。

初步探索时期(1984年~1991年)1978年我國确定了改革开放的基本国策,在借鉴国外区域经济发展经验的基础上,于1984年,国务院批准兴建了大连、秦皇岛等14个经济技术开发区,这标志着我国开发区的出现。1985年,深圳科技工业园区作为我国第一个高新技术开发区正式成立。由于政府的大力扶持,激发了广大投资商和各级政府的热情,我国级次不同、类型不同的开发区在前所未有的优惠政策的吸引下,在全国各地雨后春笋般出现,为开发区未来发展打下了坚实基础;

阔步发展时期(1992年~2002年)1992年邓小平南巡讲话,进一步提升了我国对外开放的层次,也推动了建立开发区的新一轮热潮。1992年~2002年的二十年间,国务院先后分两批批准了营口、长春、合肥、郑州等35个经济技术开发区。随着发展的深入和各项优惠政策的日趋成熟,各省市也在不断尝试建立有地方特色的省市级开发区,开发区经济虽然起步晚,但是在短短的二十年间发展势头如火如荼:从东部沿海的开发开放到西部大开发的发展契机,开发区经济无论地理角度还是提升方向均纵向深入,全方位、多角度的开放经济格局已经建立。必须看到,相较于初步探索时期的招商引资有了质量的提高,大规模引入跨国公司的同时,也带来了先进的管理理念和生产技术,对于我国工业化水平的提升发挥的重要的作用。但是对于经济发展的规划概念过于薄弱,伴随高速工业化而来的环境问题、耕地占用和管理难题亟需整顿和治理。

稳步提升时期(2003年至今)随着经济的不断发展,尤其是加入WTO以后,中国经济的发展质量关系到世界经济稳定,开发区作为跨国公司和进出口企业发展壮大的重要平台与世界经济的联系日趋紧密。提升开发区的发展质量和水平,使开发区经济永续发展,是开发区招商引资的重要考量。这一阶段,开发区分化明显,需要有关部门对开发区进行规范和调整,要求建立相关法律法规对于开发区优惠政策的使用和规范加以区分。

吸引投资是开发区经济的重要组成,国家颁布的有利于开发区吸引投资的优惠政策,为园区企业在财政补贴和税收优惠方面争取了巨大的支持。内联企业,也可以按照有关规定,比照外商投资企业,享受一定的优惠政策。开发区内外商投资企业发生年度亏损,可以用一下纳税年度的所得弥补;下一纳税年度的所得不足弥补的,可以逐年延续弥补。外国投资者以优惠条件提供资金设备,或者转让先进技术的,经批准还可以给予更多的减税、免税优惠。有关海关税收和出口退税的规定包括:区内企业出口开发区生产的产品,除国家限制货物外,免征出口关税。使用内地料件或半成品,在开发区内加工出口应征出口关税的产品,凡经实质性加工,增值20%以上的,可视为开发区产品,海关凭有关主管部门的证明文件,免征出口关税。开发区企业代理或收购区外产品出口,就按国家有关规定办理,出口应片出口关税的产品,照章征收出口关税。符合商品出口退税规定的货物采取免、减、退制度。

开发区在建设初期,基础设施薄弱,金融机构的融资功能不完善,财政资金的扶持对于开发区起步期的建设显得尤为重要,有利于实现资源的合理配置。具体表现为:直接投入财政资金。除了要满足开发区基础设施建设的需要,也要对企业的前期科研经费给予支持。此种财政扶持具有效率高和效果好的特点。有利于开发区发展的经济定位和经济结构调整,在财政投入的同时,培育了适应开发区未来发展的大项目、好项目,从长远角度考虑,保证了税源财源。税收减免吸引财源。各个级次的开发区吸引内外资除了地理位置、园区环境等客观因素,最重要的原因就是税收减免政策,特别是对于政府鼓励的高新技术企业、中小型科技企业,在财税政策上有较大的倾斜。从优惠实施情况看,所涉及的税种广泛,税收优惠方式灵活。其中的价格补贴、贷款担保和贴息为企业在经营瓶颈期提供扶持,保证具有发展潜力的企业顺利渡过难关,实现长远发展;政府采购向扶持企业大力倾斜,同时建立有政府、企业和银行共同投资,联合管理的风险基金,保证前期投入的高新技术产业的成果转化,涵养长期税源。

经济全球化背景下,产业经济发展的程度是地区乃至国家经济实力和竞争力的重要体现。级次不同的开发区作为各具特色的产业经济发展平台,越来越受到中央和地方的重视。财税政策是政府调控经济最主要和最直接的手段,是实现开发区资源合理配置的有力工具,是开发区经济向深入发展的重要政策保障。同时,我国的开发区主导外向型经济,创新是开发区经济的主要增长点,高新技术产业势必然成为新一轮经济发展的必争高地。在如此激烈的竞争环境下,政策制定者如何针对开发区特有的财税政策,抢抓机遇深入落实好现有财税政策,同时提高服务质量和办事效率,成为工作中亟待解决的问题。

与其他政策的效应评价一样,财税政策效应的发挥总是存在两面性,尽管制定政策的初衷是要追求最好的政策实现效果,但是在政策的实践过程中,由于客观因素的存在,政策并不会与预期设想分毫不差。对于开发区财税政策的成本收益分析旨在对政府出台的财税政策做出客观的评估,为深入实践财税政策和调整政策的远期发展走向提供理论依据。

一、 财政政策产生负面效应的原因分析

财税政策与其他任何政策的实施一样总是存在一段时间的适应期,从出台、执行,再到效果的发挥,会出现不同的政策效应。总体来说,政策逐渐成熟,财税发挥效应不断加强。新出台政策产生自然偏差的原因包括新旧政策更替或调整。对于政策的认识不足,配合新政策实施的机制不完善,还处于政策的磨合期与协调期。同时,国家出台的相关开发区的财税政策是从中央的高度,需要考虑全局和整体的永续发展,对于问题解决只具有普遍意义和原则指导,不可能一一对应各地的情况,所以在执行过程中,各具特点的开发区经济需要针对自身情况找准政策的突破口,即使这样也会形成地区间政策实际效果的差别。

值得说明的是这种财税政策效应的必然偏差是在正确政策设计和执行者行为端正的前提下。在这种情况下,政策效应产生偏差与人的因素是无关的。而在实际的执行过程中,脱离人的因素是不可能发生的,不论从政策的设计到最总政策的运用与执行,人始终政策工具上最为重要的一环。从政策设计者角度,政策设计目标期望值过高或者过于理想化,都是政策效应低下的关键原因。从基层执行者角度,工作素质、政策掌握程度、执行力高低,都对财税政策效应的发揮起着至关重要的作用,发生失误即会对政策效果产生破坏力,执行者的行为偏差导致政策实践水平低下。在现实工作中,影响财税政策作用发挥的各种偏差既会单独出现更可能交叉发生,所以在现实中要求我们在处理问题是要进行分析和判断,要区分不同情况有针对性的采取措施。如何才能评估财税政策效应的好坏呢?政府和财税相关部门为制定和执行某财税政策,支付的费用即为政策的成本,同时通过实施该财税政策所取的收益或真产生的积极效果即为政策的效益。

二、 成本收益分析的有效性评价与实例

政策目标值即是对政策效益实现的定量分析,是政策制定者根据经济形势和实际需要所做出的判断。通过对于成本—收益的分析对政策做出有效性评价:

政策效益>政策成本,政策发挥作用;

政策效益<政策成本,政策与预期不符。

政策目标值的实现,说明财税政策发挥作用,此时的政策收益与政策成本都是可以用计量单位估算的。而当政策与预期不符,政策收益小于政策成本时,由于实施某项财税政策所产生的负面影响是不具备估算条件的,对于损失的社会效益更无法用货币形式表现出来。举例来说,为了平衡预算的需要,对园区企业加征税费。当年的预算平衡并未考虑长远的政策效益,利润降低在影响厂商的生产积极性的同时,更加不利于园区的引资工作。当然,如果为了招商引资,无原则的减免税收、提供优惠和便利条件,在短期是会达到相应效果,但是从长远来讲是不利于区域经济发展和产业集群发展,产生发展后劲不足的疲软现象。我们可以对财税政策的成本问题做具体分析。

在既定的政策效益下,如何能将政策成本控制到最低,是政策效应发挥最大作用的关键。政策效果=政策目标值(货币)/执行成本

我们可以看出,财税政策有效性的分析是由政策目标值与执行成本两个变量决定的。财税政策的成本收益的分析是相对复杂的,除了可估算的变量还有其他社会等因素的存在,本文只是在可估范围内做出分析和判断。此公式表明税率与税收收入的变动对财政收入的影响。对于影响程度的描述即为税收乘数。税收乘数为正值时,企业收入和税收收入正向变动,政府适时适当实施减税政策时,企业利润增加,刺激追加投资,形成良性循环发展的可能性加大,有利于经济增长和长远发展。

三、 与开发区财税政策落实相关的建议

税收优惠作为政府支持的特殊形式,并未纳入政府预算进行管理,属于一种间接的财政支出形式,缺乏定量管理,对税收优惠成本收益分析不足。从对于税收优惠的管理来看,对于税收优惠的审批到执行以及最终的政策效应评估和统计数据的发布,均未形成体制。从税收优惠的作用来看,确实会对开发区招商引资和产业结构调整起到较大作用,但是由于未列入政府预算,政府监管难,可能出现税式支出过大的情况,造成税收的流失。对于税收优惠的监管质量需要提高。税收优惠的范围宽泛,种类较多,临时性的税收有惠占有相当比重。税务部门对于优惠资格的审批相对严格,而在税收优惠的实践过程缺乏监管,管理偏形式化,对纳税资料缺乏真实性与合理性核查的长期监管,可能引发避税等税收流失情况。税收的优惠方式和对象的问题。间接税收优惠能够产生对开发区产业结构调整的作用,而直接税收优惠的作用存在于各个相关企业对税收优惠的争取。适当调整直接与间接税收优惠比例,对于开发区经济长远发展是有利的。

政策实施后效果跟踪是十分必要,政策评价是监督财政资金的使用效果的重要手段和指标,是财税政策管理的必要内容,有助于提高财政决策的水平。既对财税政策的实施情况进行监管,同时通过量化方法分析评估的政策效果,不断收集政策的绩效评价,为完善和调整财税政策提供依据。将财税政策的制定、实施和反馈都列入评价体系内。对于财税政策的评价要兼顾多方面效益,包括经济、环境和社会等方面。财税政策的完善和整合是进行政策评价的最终目的。对于评价差、效率低、不合理的财税政策要予以调整或变更。发现问题,解决问题,为未来财税政策的精准制定和实施提供现实依据。

建立财税政策问效机制的客观要求是对税收优惠进行评估。既要有规范的评估方法同时也要保证接受评估的数据是科学而真实的。借鉴国外对于税收优惠的评估方法,结合现实情况加以改进是必要的过程。国外的税收优惠评估法包括收入放弃法、等效收入法和收入收益法。如果税收优惠可以用财政支出直接取代,并且取代成本小于或等于前者,那么对于该项优惠可以取消;当税收优惠小于税收收益时,此项税收也要做取消处理。针对各层次开发区的实际情况,按照成本-收益方法,对现行的财税优惠政策加以检验,而后进行整顿和清理,合并有效剔除无效的财税政策。加强对清理后的财税优惠政策监督管理和执行规范。对于新的税收优惠政策,要加以评估和分析,通过成本收益分析最大可能提高税收优惠的效果,严格控制税式支出的规模。重视财税政策绩效的评估工作。优化财政支出结构的客观前提即是建立政策的绩效考评,是对财政资金使用进行监督的目的,有助于提升政策制定的水平和政策实践的效果。要把对于财税政策的绩效考评列为政策管理的必经环节。在制定和实施财税政策的过程中,每项工作安排尤其是审批环节,都要进行绩效评估。前期的可行性考察,为财税政策深入贯彻和落实打牢基础。

关注财税政策的综合效益评价。随着开发区经济的壮大,相关财税政策不断出台,对于企业的发展和投资经营环境的改善起到了重要作用。但在实践过程中,政策的单一性强,实践缺乏系统性,表现为执行标准化不强,政策之间协调和平衡性需要加强。在一定程度上,不利于财税政策实施效果和效率的发挥。同时,财税政策作为政府支持的特殊形式,并未纳入政府预算进行管理,属于一种间接的财政支出形式,社会对于财税政策的政策评价也是多方面的,除了经济效益的发挥还要兼顾社会效益,目前亟待解决综合效益评价缺失的问题,包括政策实行的可持续性,能否发挥社会效益。舉例来说,政府出台一项税收优惠政策,通过政策评估,税收收益与税收优惠额持平或略低,但是相关产业有拉动就业的作用,考虑到该政策的社会效益的发挥,短期内应对该政策予以保留,有关产业调整和财税收益部分要注意区分短期效益与长期效益以及整体效益与局部效益的衡量,对于这一问题有待深入研究,才能做出准确的绩效评价和全面考量。

重视财税政策绩效评价的结果,调整绩效低、不合理的财税政策。财税部门在政策实施过程中要严格政策落实的检查制度。对于重点资金的使用情况,要在专项资金的报审阶段,对项目要求达到的效果予以规定和说明,资金拨付后,要对资金的使用全程参与监管,阶段性总结资金的使用情况,形成报告,为政策制定者提供决策依据,有助于指导资金下阶段使用。税收优惠是财政支出的一种表现形式,并未列入预算管理。我国对于税收优惠政策没有统一的规定,各个级次的开发区的优惠政策仅仅体现在相关税种的法律法规中。加快税收优惠法制性的进程,对于规范优惠政策、发挥优惠政策的作用是十分必要的。由于缺乏系统法规的约束,有些税收政策的效益并未达到最优程度,还可能成为企业避税和逃税的工具。建立和完善税收优惠相关法律制度,是税收部门与开发区纳税企业创造友好征纳税关系的制度保障,更是开发区经济良性发展的客观要求。

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作者简介:张春娟(1983-),女,汉族,天津市武清区人,中国社会科学院研究生院政府政策和公共管理系博士生,研究方向为国民经济学。

收稿日期:2018-02-14。

作者:张春娟