行政自由裁量权研究论文

2022-05-08

下面小编整理了一些《行政自由裁量权研究论文(精选3篇)》,希望对大家有所帮助。[摘要]行政自由裁量作为现代行政法中的核心概念,一直受到学界的关注和研究。从积极方面看,它有着适应社会经济发展和现代行政管理的价值诉求。然而,它亦是一把“双刃剑”,若把握不好。滥用裁量、侵害权利的问题也会随之产生。

行政自由裁量权研究论文 篇1:

服务型乡镇政府行政自由裁量权的伦理规范研究

〔摘要〕实现乡镇政府自由裁量权行使的规范化和有序化,是服务型政府建设的内在要求。通过政策、法规、规章等外部约束机制,能够起到规制行政自由裁量权的作用。但考虑到行政自由裁量权具有自主性、灵活性,因此还应该从行政伦理的层面,按照公正性、平等性、客观性、服务性、尊重性原则,从营造伦理道德建设社会环境、强化伦理道德发展制度设计、完善政府伦理道德生成机制等方面对乡镇政府行政自由裁量权进行伦理规范。

〔关键词〕乡镇政府;行政自由裁量权;伦理控制

〔基金项目〕黑龙江省哲学社会科学规划“党的十九届四中全会”专题研究项目(19ZZH041)。

20世纪末兴起的新公共管理理论开始强调管理者应该被赋予更多的自由裁量权,并对其结果负责。之后新公共服务理论在对传统公共行政的分析和新公共管理理论批评的基础上,指出政府应该服务于公民,并强调对于公共利益的追求。服务型政府概念正是在两大理论基础上,结合我国实际情况逐渐提出来的。

服务型政府是现代国家治理的一个重要标志,服务型政府建设是国家治理现代化的一项基本要求。改革开放以来,在以人民为中心的价值引领下,我国服务型政府建设步伐在改革创新中深入推进,政府治理体系不断完善,政府治理效能不断优化,人民群众对党和政府的满意度不断提升。党的十九届四中全会提出了建设人民满意的服务型政府的要求,进一步明确了政府治理体系改革的方向。乡镇政府在基层治理中发挥着重要作用,其职能的发挥直接影响人民群众的切身利益。因此,实现乡镇政府职能转变对于我国服务型政府的建设起到根基性作用。

当前,服务型乡镇政府建设的关键,是要实现由传统管理到公共服务的转变。在此过程中,应该更加注重乡镇政府行政自由裁量权的规范化和有序化。行政自由裁量权是指行政机关在法律明示授权或消极默许的范围内,基于行政目的,自由斟酌、自由选择而作出一定的具体行政行为〔1〕。可见,行政自由裁量权最显著的特点就是“约束性的自由”,并且将这种“自由”运用到行政行为中。目前,中央和地方出台了一系列政策、法规、规章对乡镇政府的行政自由裁量权进行规制,对服务型乡镇政府的建设起到积极的推动作用。但由于治理对象复杂、基层治理能力不高等原因,一些地方的乡镇政府存在行政自由裁量权使用失范现象。针对这一问题,笔者认为,除了发挥法律法规等外部约束机制的作用,还需从内部行政伦理的角度对乡镇政府的行政自由裁量权进行规范。

一、乡镇政府行政自由裁量权的失范及伦理分析

在服务型政府建设过程中,乡镇政府行政自由裁量权的规范行使事关基层治理现代化步伐。正确认识这一问题并探究其产生根源,进而探索对于乡镇政府行政自由裁量权的伦理规范路径,不仅可以实现基层政府政策执行的有效性,而且对实现乡村振兴战略具有重要意义。

(一)乡镇政府行政自由裁量权的失范

行政自由裁量权具有合法性、自主性、灵活性等特点,这体现了行政自由裁量权存在的法律限制与主体变通的内在矛盾,乡镇政府行政自由裁量权失范正蕴含在这一矛盾中。

1.乡镇社会发展复杂化,孕育偏倚裁量环境。乡镇社会发展复杂化主要表现为三个方面:一是城镇化进程加快,乡镇人口异质化程度加深;二是乡镇产业发展多元,利益关系更加复杂;三是鄉镇文化发展丰富,群众对文化产品的需求与日俱增。随着经济社会的发展,人民生活水平不断提高,农民的公共服务需求不断增长。〔2〕28可见,基层社会联系明显加强,社会运作更为立体和多维,对乡镇政府职能的发挥提出了更高的要求。由于乡镇政府行政自由裁量权渗透在基层社会的各个领域,加之监督上的不足,产生了乡镇政府行政自由裁量权偏倚行使的土壤。

2.基层权力运行不规范,存在“微腐败”问题。在大力实施乡村振兴战略的背景下,中央和地方都加大了对农村发展的支持力度,大量的财政资金和社会资金流向基层,为基层发展提供了可靠的资金来源。由于权力运行不规范,一些地方的乡镇公务员在行使行政自由裁量权的过程中,存在吃拿卡要、雁过拔毛、假公肥私、优亲厚友、弄虚作假等“微腐败”问题,这些发生在群众身边的案件,侵害了人民群众的切身利益,损害了群众对党和政府的信任,产生了恶劣的社会影响。

3.行政主体素质不高,治理能力有待提升。改革开放以来,基层公务员群体的革命化、年轻化、知识化、专业化程度有了很大的提高,但与当前基层治理的现实需要相比,乡镇公务员的治理能力还有待提升。另外,社会发展带来的群体流动导致知识型群体向大城市流动,我国乡镇政府公务员整体文化水平偏低。受乡镇公务员素质水平的制约,在服务型政府建设过程中,他们无法摆脱传统的行政干预性管理的惯性,容易产生内部抵抗,一定程度上影响到政府职能的转变。

(二)行政自由裁量权失范问题的伦理分析

一些乡镇政府行政自由裁量权的失范,是内外部多种因素共同作用的结果,可以从整体社会道德环境、相关体制制度设计、裁量权行使主体道德素养等四个方面进行伦理分析。

1.社会道德环境的导向功能发挥不够。“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”〔3〕2改革开放以来,随着我国社会经济的发展,计划经济向市场经济的转变打破了原来经济、社会、文化一体化的局面,人们的思想观念也随之发生了改变,乡镇公务员群体的思想意识也日益多元。在这种情况下,社会道德环境对乡镇公务员群体的导向功能发挥的还不够。如果乡镇公务员群体不能主动强化自身的道德建设,就不能满足当前服务型政府建设的需求。

2.制度设计上对“自利人”认识不够。随着我国立法理念的成熟和立法实践的推进,公序良俗、优秀传统文化对法律的制定具有重要的指导作用,一些道德理念也上升到法律层次。但不可忽视的是我国尚未制定专门的行政伦理法律。“法律的僵硬性无法灵活适应现实中的事件,这在某些情况下可能会让法律变得有害,甚至将国家推入危难当中。”〔4〕169“经济人”假设认为,一个人无论处于什么地位,人的本性都是一样的,都以追求个人利益和使个人的满足程度最大化为最基本的动机〔5〕161。行政伦理法律制度的缺位,体现出制度设计对“自利人”的认识还不够,也就是说没有充分认识到政府是由具有不同利益的个体组成的。

3.乡镇公务员道德自主性不足。道德自主性是指公务员将社会规约、法律与思想意识相融合,进而对自己道德行为做出自主性的选择与评价。道德自主性具有偏向于谋获个人私利和维护公共利益两个倾向。一些乡镇公务员随着社会发展和工作需求进行自主性的道德修养方面还有欠缺,这成为乡镇政府行政自由裁量权失控的主观伦理原因。

4.外部监督作用发挥不足。当前,随着我国经济社会的快速发展,基层群众的物质生活水平不断提高,民主意识、权利意识也日益增强,对民主、法治、公平、正义等有了更高的要求。基层群众已经能够通过法律、信访等渠道,维护自身合法权益。但同时,在基层治理过程中,由于监督意识、监督渠道等原因,群众监督、舆论监督等外部监督对乡镇政府自由裁量权的监督作用发挥的还不够。

二、对乡镇政府自由裁量权进行伦理规范的原则

对我国乡镇政府行政自由裁量权的外部规制,如法律制度的健全和体制机制的改革压缩了乡镇公务员自由裁量权的空间,在一定程度上降低了行政自由裁量权失范带来的消极影响。但是,当前一些地方依然存在因为道德失范而引发的行政自由裁量权失范问题。

乡镇政府行政自由裁量权能否规范使用与行政伦理状况密切相关。行政伦理可以理解为国家行政机关及其公职人员,在一定价值体系基础之上,在履行公职的过程中所要遵循的道德规范的总称,其目标在于维护社会公共利益、保障人民合法权益。行政伦理不仅包含行政伦理的道德规范,同时也包含行政伦理的价值观念。其中行政伦理道德规范是具有基础性的,是通过一定的行为准则对相关公职人员的行政行为进行道德层面的限制;行政伦理的价值观念具有导向性、根本性,是行政伦理的灵魂所在,它旨在强调对于公职人员价值观念的塑造,对行政行为的限制更加主动,是法律等其他规范所不能比拟的。因此,规范乡镇政府的行政自由裁量权应该准确把握行政伦理的特殊内涵。乡镇政府行政自由裁量权不仅具有行政自由裁量权的一般特性,它在乡镇政府的运行层面又也具有一定的特殊性。在设计乡镇政府行政自由裁量权伦理控制原则时,可以从下几个方面来考量。

(一)公正性原则

乡镇政府作为最基层的政府,与群众的距离最近,其行政行为直接影响到群众的切身利益,因此,对其行政自由裁量权的控制首先应该遵循公正性的原则。习近平总书记指出,要把促进公平正义作为核心价值追求〔6〕147。正义是道德的基本原则之一,乡镇政府行政自由裁量权具有灵活性的特点,这一权力的行使受多种内外部因素的影响,对其伦理控制应该遵循公正性的原则。

(二)平等性原则

把握平等性原则的目的在于使乡镇政府做到权为民所用。乡镇公务员在行使职权时,要做到一视同仁,不应因私情出现偏倚行使权力的现象。乡镇政府行政自由裁量的伦理控制平等性原则的有效遵守、需要对工作指标进行标准化设置,针对不同的人与事采取不同的处理方式。

(三)客观性原则

如果说公正性原则和平等性原则都是相对于基层群众而言,客观性原则就是要求乡镇政府的公务员行使其行政自由裁量权应该依据客观事实和相应的法律规定,不能仅凭个人主观判断做出决定。坚持客观性原则是政府履行公共服务职能的基本前提和有力保证,对于维护社会稳定、进步、和諧和保障人民群众的合法权益起着十分重要的作用。

(四)服务性原则

服务性原则指的是乡镇公务员从服务广大基层群众的根本利益出发,努力保证人民利益的实现,真正做到利为民所谋。由于基层群众知识水平与认知能力有限,乡镇公务员应设身处地从基层群众的实际出发,深入群众,问计于民,工作中处处体现人文情怀,把满足群众的实际需求作为工作目标。尤其是要加强对于弱势群体的扶持和服务,并将之作为考核乡镇政府的关键指标。

(五)尊重性原则

尊重性原则是评判行政自由裁量权行使结果合理与否的重要标准。尊重性原则体现在对村规民约的遵守和尊重,能够减轻行政自由裁量权的实施阻力,并节省行政成本。村规民约和习俗对农民群众的思想具有根深蒂固的影响,在尊重性原则下行使自由裁量权,可以简化乡镇政府对于乡村事务的处理程序,形塑政府的良好形象。

三、乡镇政府行政自由裁量权的伦理控制路径

规范乡镇政府行政自由裁量权是实现乡镇政府职能转变的重要举措,通过对乡镇政府行政自由裁量权的伦理分析,按照公正性、平等性、客观性、服务性、尊重性原则,可以从营造伦理道德建设社会环境、强化伦理道德发展制度设计、完善政府伦理道德生成机制等方面进行路径选择。

(一)营造伦理道德建设的社会环境

社会伦理道德环境的建设,是对乡镇政府行政自由裁量权进行伦理控制的外部举措。

1.大力弘扬社会主义核心价值观。通过实施公民道德建设工程,推动基层新时代文明实践中心的建设等措施,大力弘扬社会主义核心价值观。同时,深入挖掘中华优秀传统文化蕴涵的道德性规范,不断推进中华传统文化传承与发展,从而进一步加深基层群众对社会主义核心价值观的认识,营造良好道德环境。

2.建立“不忘初心、牢记使命”长效机制。习近平总书记指出,“‘不忘初心、牢记使命’主题教育一个重要的目的就是锤炼党员、干部特别是党员领导干部忠诚干净担当的政治品格”〔7〕99。通过不忘初心、牢记使命制度的规范化、常态化、长效化,可以使得乡镇公务员进一步树牢全心全意为人民服务的意识,将忠诚干净担当的政治品格体现到基层政府决策、执行和监督等权力运行的全过程,潜移默化地形成对规则的遵守,从而更加规范地行使自由裁量权。

3.畅通监督渠道,完善监督机制。监督是治理的重要方面,是权力正确运行的重要保证。在进一步完善人大监督、民主监督、行政监督、司法监督的同时,还应该更加注重发挥自我监督、群众监督的作用,从而规范和畅通人民行使监督权的渠道,保障个人权益不受损害。例如湖北省竹溪县通过强化乡镇纪委与村务监督配合机制,不断提升群众的满意度,这在很大程度上会避免乡镇政府部分官员滥用职权现象的发生。

4.加强舆论监督。一定的社会关注度,不仅对乡镇政府行政自由裁量权的行使能够起到监督作用,更有利于对乡镇政府公务员的道德引领。因此,要加强主流舆论媒体等渠道的社会监督,提高对乡镇政府行政自由裁量权的关注度,并及时曝光职权滥用的行政行为。基层社会组织、企业等也应该发挥监督作用,及时向上级有关部门反映权力失范行为。

(二)强化伦理道德领域的制度设计

1.建立职业道德法律制度。公务员职业道德法制建设,能够有效约束公务员群体的行政行为,起到正面激励和反面监督的作用。所谓的行政伦理立法,就是指通过国家立法机关的认可或制定把伦理行为规范上升成为国家意志、法律规章〔8〕。现代社会的进步促使相关法律的制定和完善应该更多的融入伦理的要素,许多国家都制定了专门的公务员行政伦理法律,在实践中也起到了很好的成效。在建设服务型政府的背景下,我国应该进一步将行政伦理融入到《公务员法》等法律法规当中,并适时出台专门的公务员行政伦理法律,对公务员群体的政治品德、职业道德、家庭美德、社会公德与个人品德等进行法律化规定,从而对乡镇公务员的行政行为进行规范和引导。

2.建立健全行政信用制度。行政信用制度化是解决行政失信问题的必要措施〔9〕。通过外部性约束,能够实现行政行为的规范化,有效消解行政不作为、乱作为和行政腐败等行政失信问题。因此,可以从行政自由裁量的手段、程序、目的、时间等要素对权力实施细则作出具体规定,依据不同事务的处理和不同的职能行使对行政自由裁量权进行分类管理,进一步健全行政信用制度。例如,浙江省丽水市黄村乡政府出台的《黄村乡行政执法自由裁量权基准制度》,明确规定了黄村乡关于行政自由裁量权的实施范围、工作目标、适用规则以及罚款基准,通过完善行政信用制度达到规范行政自由裁量权的目标。

3.完善考核评价机制。对于乡镇政府行政自由裁量权的评价机制建设也是伦理控制的重要路径。评价机制的设立应该遵循两个原则,一是以广大基层群众的评判为基准,二是将道德评价纳入整体绩效考核指標。这一评价机制的建设扩充了乡镇公务员考核的指标内容,能够有力保障行政主体自身服务性职能的履行和发挥。

(三)完善政府伦理道德生成机制

良好的国家治理,制度是决定性的,但治理者的素质也至关重要〔10〕5。对于我国乡镇政府公务员道德素养的培育和提升应该从以下三个方面着手。

1.强化乡镇公务员的伦理道德教育。在内容上,应更加突出中华优秀传统文化、社会主义核心价值观、党史新中国史改革开放史等。在方式上,应该区别于传统的灌输性的教育,可以通过开展党性教育、榜样教育等形式,结合乡镇公务员自身的现实利益需求,使他们潜移默化地接受道德熏陶。这是提升乡镇公务员主体道德性的基本途径。

2.促进乡镇公务员的自我道德教育。乡镇公务员实现自我伦理道德教育的前提取决于本身的道德价值定位。乡镇公务员应该明确其代表农民群众的利益,认识到自身的行政自由裁量权并非私权,要有充分的道德自觉,维护行政自由裁量权的公共性。乡镇公务员应自觉加强道德修养,实现对行政自由裁量权规范行使由外在强制到内在自觉的转化。同时,通过学习相应的道德文化知识,从我国古代的伦理政治文化中汲取养分,经常性地反思自己的言行,进一步强化道德约束,以做到独善其身。

3.加强乡镇公务员的道德实践。道德的实践是检验乡镇政府行政自由裁量权行使成效的重要向度,是实现服务型乡镇政府建设的关键。乡镇公务员的道德实践在具体实践目标确立的基础上,应建立相应的道德实践激励机制和监督机制,为实践的顺利展开提供保障,防止出现败德裁量行为。乡镇公务员在道德的实践过程中需要认真听取群众的想法,及时回应有关诉求。乡镇政府公务员道德的实践在提高行政自由裁量权行使效率的同时,也可以塑造传播服务型乡镇政府的良好形象。

在构建人民满意的服务型乡镇政府的过程中,强调政府职能由管制型向服务型过渡,对乡镇政府行政自由裁量权的规范是转变职能的重要内容。通过对乡镇政府行政自由裁量权的伦理控制将有利于弥补外部控制措施存在的不足,促使乡镇权力运行更为规范,从而推进人民满意的服务型乡镇政府的建设。

〔参考文献〕

〔1〕傅国云.行政自由裁量与权力制约的法律思考〔J〕.行政法学研究,1994(01):34-38.

〔2〕曹阳.中国乡镇政府治理模式问题研究〔D〕.郑州:郑州大学,2017.

〔3〕马克思恩格斯选集:第2卷〔M〕.北京:人民出版社,2012.

〔4〕让·雅克·卢梭.社会契约论〔M〕.陈阳,译.杭州:浙江文艺出版社,2016.

〔5〕张康之.寻找公共行政的伦理视角〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2012.

〔6〕习近平谈治国理政〔M〕.北京:外文出版社,2014.

〔7〕习近平谈治国理政:第3卷〔M〕.北京:外文出版社,2020.

〔8〕王晶晶.服务型政府建设与行政伦理〔D〕.大连:辽宁师范大学,2011.

〔9〕肖士英.行政信用制度化的双重困境及其破解的前提条件〔J〕.陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2017(03):87-94.

〔10〕俞可平.推进国家治理与社会治理现代化〔M〕.北京:当代中国出版社,2014.

责任编辑燕斌斌

作者:高洪贵 张永杰

行政自由裁量权研究论文 篇2:

新时期规范行政自由裁量权的实证研究

[摘要]行政自由裁量作为现代行政法中的核心概念,一直受到学界的关注和研究。从积极方面看,它有着适应社会经济发展和现代行政管理的价值诉求。然而,它亦是一把“双刃剑”,若把握不好。滥用裁量、侵害权利的问题也会随之产生。文章选择从“裁量标准”入手,结合泉州市细化裁量标准,约束行政自由裁量权的实践探索,在僵化和规范之间寻找行政自由裁量权的一个“度”,以真正实现自由裁量的价值。

[关键词]自由裁量权;裁量标准;行政权力

[作者简介]吕安娜,中共丰泽区委党校教员,福建泉州362000

[文献标识码]A

一、行政自由裁量权的概念分析

“自由裁量”源于西方法律文化,是一个法理上的概念,由于各国政治制度、法治背景、监控机制等的不同,国内外学者对行政自由裁量权的概念还没有统一的界定,归纳起来,主要是有广义的和狭义的理解。采用广义理解,如美国学者戴维斯(K·C·Davis)将其阐释为:“只要对公共权力的有效限制不足以排除行权者进行判断和自由作出选择的可能性,就存在着自由裁量权。”他认为,裁量就是权力持有者在各种行为中選择的过程,也就是在可作为与可不作为之间作出选择。而狭义的理解,他们只是在非常狭窄的范围内适用“自由裁量”,即行政执法领域。在我国,罗豪才在其主编的《行政法学》中认为:“自由裁量权是指在法律规定的条件下,行政机关根据其合理的判断,决定作为或不作为,以及如何作为的权力。”归纳起来,自由裁量权必须以法律规定为前提;在法定限度内进行;行政主体根据情事所需依自己的意志判断作出选择。

二、裁量标准

裁量标准又称为“细化标准”,本文使用“裁量标准”一词。裁量标准制度自20世纪90年代在我国萌芽以来得到蓬勃发展,目前已经成为一项重要的制度创新,同时也成为“法治政府”的一个标志。

对于裁量标准的界定,有学者这样定义:“行政执法主体对法律规定的行政处罚自由裁量空间,根据过罚相当原则并结合本地区经济发展和社会治安以及执法范围等情况,理性分割为若干裁量格次,每个格次规定一定的量罚标准,并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度,处以相对固定的处罚种类和量罚幅度,同时明确从轻或从重处罚的必要条件的一种执法制度。”

裁量标准是指在法律规定的裁量空间内,依据立法者意图和原则,在行政法律规范所预设的范围内,行政机关结合执法经验和裁量所涉及到的各种不同事实情节,将法律规范预先规定的裁量范围加以细化,并设立相对固定的判断标准。它包含以下基本要素:第一,设定裁量标准的主体是行政机关(行政执法者);第二,条件是行政法律规范没有提供处理具体行政案件所需要的完整的判断标准(立法者授予执法者以裁量权);第三,依据是立法者意图和原则(过罚相当原则、比例原则等);第四,在行政法律规范预设的范围之内;第五,具备科学的细化标准方法(如泉州市工商局划分的三级九档处罚裁量体例)。

三、推行规范行政自由裁量权的现实意义

规范行政权力,让权力在阳光下运行的重要内容是应时之需,在现阶段推广有着极其特殊的意义。

1.能够最大限度地避免行政执法中的腐败现象

腐败产生于权力本身而且与权力的制约程度有关,对权力的限制越少,产生腐败的可能性就越大。执法人员办“关系案”、“人情案”、“油水案”也逐渐增多,行政执法中出现了一些所谓的“合法不合理”现象,助长了执法腐败。因此,对行政权力加以限制和规范,将权力的运行过程公开化,堵塞可能产生腐败的漏洞,使行政自由裁量权得到合理正当行使,这对从源头上防治腐败具有重要的意义。

2.全面推进依法行政的有效载体

合理行政是依法行政的基本要求。2007年10月,泉州市在市城市管理行政执法系统、环保系统、工商系统和泉港区政府、安溪县政府等5个单位开展规范行政处罚自由裁量权试点工作,在全面梳理规范阶段,共梳理了128部法律、224部行政法规、331部部委规章、106部地方性法规、24部省政府规章,共有2059项行政处罚法律条款被细化为8181项。根据适当、合理的原则进行分级设档,使行政执法人员在作出具体执法行为时有了更加准确的参考依据,确保执法结果更加公正合理。同时,规范行政自由裁量权的过程也是学法、懂法和用法的过程。

3.有利于建立责任政府。提升政府形象

行政权力运行公开,扩大了公众的参与范围,保证了公众的知情权,使行政权力真正代表广大群众的根本利益,也有利于扩大公众对政府的信任和支持,提升政府在公众心目中的形象。

4.有利于提升政府效能。树立绩效标准

规范行政权力运行,政府通过实行“一站式服务”、充分授权、“一审一核”制等方式简化了办事流程,提高了办事效率。权力规范运行时的执法行为就是最有效率的行政行为。

5.有利于营造良好的经济发展软环境

市场经济是法制经济,在市场经济体制的社会里,政府有责任营造公开、公平和公正的市场环境。如果权力不受制约和监督,政府权力不正当地介入经营行为,官商勾结、权钱交易,也就会产生“权力寻租”现象,必然会造成竞争的不平等,违背建立市场经济体制的初衷。政府的权力行使必须科学、规范,才能保障经济活动的顺利开展。

6.是构建和谐社会的重要内容

规范行政自由裁量权,细化裁量标准有利于行政机关在具体行政行为中减少失误,在法律的框架内最大限度地减少不公开、不公平、不公正,并教育行政相对人遵纪守法,及时化解社会矛盾,有利于维护社会的公平和正义,促进社会和谐。

四、规范自由裁量与约束行政权力的动因分析

1.内因分析

权力的自身特性导致权力倾向腐败,规范权力运行是反腐倡廉的前提。英国著名历史学家阿克顿勋爵在《权力与自由》一书中指出:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》里也说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”而腐败的本质就在于公权私用。缩小行政权力的支配空间,规范权力运行是大势所趋。在党的十七大报告中,“反腐倡廉建设”作为党的“五大建设”的重要组成部分,被放在突出位置。报告要求各级政府坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,对规范自由裁量,约束行政权力运行提出了非常明确、具体的要求。

2.外因分析

在行政执法过程中,自由裁量权滥用、乱用现象层出不穷,严重影响到社会的公平、公正、正义。主要表现在以下方面:

(1)自由裁量行为在行政处罚中显失公正。在行使自由裁量权时,往往会发生自由裁量超过一定的标准,或超过一定的范围,出现显失公正的现象,造成行政自由裁量权的扩大或滥用。如裁量过轻或过重,具体执法行为标准不一,等等。

(2)自由裁量的目的不当。裁量的目的不当。是裁量权滥用的主要原因和重要表现。它指的是行政主体在执法过程中没有依据法律法规的条文、目的、原则和精神来执行法律,而是根据个人的好恶,或出于牟利、徇私的目的,任意扩大行政自由裁量权的范围,滥用职权,以权谋私。一是受恶意动机支配违反公共利益的行为。如某政府部门在进行户外广告招投标项目招标时,主管人员基于私人关系将项目给了报价较低的竞标者,这种行为就是因为不正当日的违反了公共利益。二是虽不直接违反公共利益,但违反法律设定的自由裁量权特定目的的行为。如某地政府确定耕地附近的行车路线应当以保护耕地为目的,但若政府指定的路线超出习惯路线大量占用了他人的耕地就属此种情况。

(3)故意拖延履行法定职责。法律法规对行政主体办理某一事项通常都规定一定的时限,在这个时限内,行政主体在何时办理有自由裁量权。在实践中,拖延履行法定职责的行为也导致了自由裁量行为的滥用、乱用。

(4)处罚幅度调整思路单一。在行政执法过程中,行政人员对违法违规行为处罚的理解显得片面化,认为处罚就是罚款,在执行中则表现为绝对化,偏重处罚数量幅度调整,忽视处罚种类调整的倾向较为突出,给予警告、责令改正、责令停业整顿、吊销营业执照、移送司法机关处理等案件不多。

以上种种滥用行政自由裁量权的行为,对行政相对人的权利以及公共利益都造成了极大的损害,也导致了腐败的产生和权力的异化,严重损害了行政主体的形象,丧失了民众的信任。用美国大法官道格拉斯的说法“当法律使人们免受某些统治者某些官员、某些官僚无限制的自由裁量权统治之时,法律就达到了最佳状态无限自由裁量权是残酷的统治,它比其他人为的统治手段对自由更具破壞性”。因此,要实现依法行政,遏制行政权力的异化和行政行为人的腐败,最终需要行政执法机关多管齐下,合理控制行政自由裁量权。

五、规范行政裁量标准以限制“自由”

围绕细化裁量标准、确定权力界限、公开权力运行等关键环节,进行制度建设和机制规范,不断创新形式和方法,以求形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

1.全面清理各项行政执法法律、法规

只有当行政法规范本身具有合法性时,才会被人们所信守和遵从。泉州市努力对现行的各项法律法规进行全面梳理,如泉州市环保局出台《泉州市环境保护行政处罚依据和自由裁量权细化标准(试行)》,共梳理、细化带有环境行政处罚事项的法律9部、行政法规11部、地方性法规3部、部门规章15部,涉及法条192条,并将环境保护部门查办的主要违法行为划分为24个大类,每类包括若干个具体违法行为,然后根据违法行为的事实、性质、情节及危害程度等因素进行裁决。

2.科学合理细化裁量标准

在我国,政府机构在确定行政罚款的标准和具体数额时,一般仅适用“过罚相当”和“三段式”的原则。然而,如果法律法规为不同的违法行为设定彼此差距巨大(如10万元,5万元,1万元)的罚款数额,而为统一违法行为设定有较大跨度的罚款范围(如1元—10万,3000元—3万元),必然导致执法人员在行政执行中拥有较多的自由裁量权,细化裁量标准是改革的关键环节,对行政处罚自由裁量权的运用范围、行使条件、实施种类等进行细化和分解,避免权力的滥用。

3.健全相关监督配套制度

为配合规范权力运行改革的有效运行,进行制度创新活动,加强了对行政执法行为的监督。在泉州开展试点工作中,上述5个试点单位分别从规范行为、完善程序、加强监管、落实责任等方面,建立健全了裁量公开、集体研究、民主听证、执法回避、服务承诺、备案审核、责任追究等10几类制度,制定了120项执法程序和90项监督制度配套规定,保证权力运行受到全程的监督。

4.提高执法水平

在现实的行使行政自由裁量权过程中,存在着以合法之名行不合理之实,导致法律失去应有的公平公正价值。因此,规范行政处罚自由裁量权是十分必要和迫切的,是进一步提高行政执法水平的必由之路。

5.保证行政处罚的公平正义

作为行政管理核心部分的行政自由裁量权的规范对于实现社会公平正义作用巨大。通过对裁量标准、裁量种类、裁量幅度等的规范,促进了执法部门规范化办案,同时通过“阳光执法”“公开执法”,有利于实现社会公开、公平、公正。

总之,通过细化行政自由裁量权的标准,建立相匹配的制约机制,最大限度地缩减自由裁量权限的空间和弹性,减少或消除因条件模糊、人为因素造成的自由裁量的随意性,从而达到规范行政权力,从源头上治理腐败的目的,才能适应社会经济的蓬勃发展和现代行政管理的价值诉求。

[参考文献]

[1]王锡锌.自由裁量与行政正义——阅读戴维斯自由裁量与正义[J].中外法学,2002,(1).

[2]阿克顿.自由与权力[M].侯健,范亚峰,等,译.北京:商务印书馆,2001.

[3]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1982.

[4]美国最高法院判例汇编:第98卷[z].

[责任编辑:钟山]

作者:吕安娜

行政自由裁量权研究论文 篇3:

标准对税收行政自由裁量权的规范路径研究

技术标准在税法领域的适用以达成对自由裁量权的规制是否符合税收法定,主要存在着技术标准本身适用于税法体系是否符合税收法定,以及适用方式是否符合税收法定两方面的问题。而技术标准其本身有着对课税要素明確性的支撑,且该种引用仅为一种技术手段,并不构成对课税要素法定的冲击,因此其适用本身是符合税收法定原则的,但是,目前适用方式还存在一些问题,应当予以改进。

一、“悦达卡特”案引发的思考

(一)案情简介

常州市国税稽查局于2014年9月3日确定悦达卡特公司为待查对象,对该公司石化产品的消费税纳税情况进行相关的立案检查。该稽查局于2015年8月7日认定悦达卡特公司在2011年1月至2013年12月期间所生产销售的“生物重油”,没有按照消费税的应税产品进行申报纳税,要求该涉案公司按燃料油消费税的税率补缴消费税相应的税款。

涉案悦达卡特公司不服,向常州市国税局作出了行政复议的申请。而常州市国税局于2015年11月10日作出了“维持常州市国税稽查局税务处理决定”的行政复议决定。

因对复议决定表示不服,悦达卡特公司遂诉至常州市新北区人民法院。一审法院认为,常州市国税稽查局有权对税务违法案件进行查处,其按照现行法规,将涉案“生物重油”归类于成品油的决定有理有据。常州市国税稽查局所作的税务处理决定,程序合法、事实清楚、法律适用正确,因此,常州市新北区人民法院判决驳回悦达卡特公司的诉讼请求。

悦达卡特公司对一审判决仍然不服,主要是其认为,常州市新北区人民法院将涉案的成品油——“生物重油”认定为燃料油缺乏依据,因而提起上诉。上诉至常州市中级人民法院,但二审法院常州市中院审理后作出维持原判的最终判决,至此案情结束。

(二)问题反思

如今,案件已经终结,但却遗留了一个问题供我们思考:税务机关在对油品是否属于某一税目进行裁量时,相关技术标准是否能对此类裁量构成限制,这种限制是否符合税收法定原则。

我国现有消费税相关法律文件里只有对相关税目名称的列举,并无精确界定。而当翻阅《成品油市场管理办法》一类的文件,尽管规则制定者在其内容中细化了成品油应税项目的范围,却还是没能准确地界定相关石化产品的形态属性究竟为何。

成品油是消费税制度中极为重要的一部分,成品油的税目往往需要对其化学式、形态、制备工艺等多方面进行规定。

但就目前而言,我国在这方面的规定不仅少,而且层级都偏低,往往以国税总局的通知或是回复的形式发出。倘若翻阅这些文件,就会发现除了财税[2008]167号文中,存在着对于所有成品油税目的全覆盖式的说明外,其他的规章都仅仅只针对七个税目中的某一个进行了说明,并且大多数都仅仅只是反向地,意在说明某一石化产品是否属于该税目,而非正向地阐述某个税目究竟包含了哪些应税产品。

这就意味着,面对日新月异的成品油市场,由于我国成品油对于税目的规定还相当不完善,我国税务机关对油品判定的自由裁量权还将长期存在。目前我国对税务行政自由裁量权进行限制是一种趋势,目前各地也都出台了一些裁量基准对裁量权予以规制,但是目前这一类裁量基准还只集中于行政处罚领域,因此,本文对引入技术标准作为税务自由裁量权的限制进行考察,以期找到一条破解之路。

二、成品油消费税领域的技术标准概述

(一)技术标准内涵及其类别

标准是一种技术要求,这一类技术要求之所以特殊,是因为人为地做出了安排,使得它们能够统一地适用于各个领域。标准的产生就是为了广泛而统一的重复适用,并且标准的出台往往是源于多方主体的自愿与合意。因此也有人认为,标准是一种软法,即在表明其虽然不具有法律约束力,但在某种程度上又具有实际上法效力。

在我国,存在着强制性标准。有学者认为,虽然强制性标准在名称与形式上被归类为标准,但由于其自身所带有的强制性,也不可断言说其没有法的特点。原本通说认为,并不存在一个介乎于强制性的技术法规与非强制性的标准之间的过渡产物——强制性标准,但是国家质量技术监督局为了满足世界贸易组织对标准的定义,在2000年发布了若干规定的文件,在该文件中直白指出,中国的强制性标准是一种技术法规。而在之后的入世文件中,我国政府则更直接把强制性标准当作技术法规来处理,将我国的强制性标准以技术法规的名义通报。

不过需要指出,在我国,这些在官方文件中被称为技术法规的强制性标准仍然不是法律。首先,强制性标准由于其以标准化理论为基础因此并无法律属性,至于其强制性,则是由其他配套法律,例如《标准化法》所赋予的,因此并不能说强制性标准具有强制性,因为他的强制性要依附于其他规范性文件才存在;而法律本身即具有强制性。并且,在制定程序上,二者也有很大的差异。有关法律规定,强制性标准由国务院依据职责负责强制性国家标准的机构负责相关的制定工作;而技术法规已然是法律了,自然需要严格依照《立法法》规定的法定的立法程序进行制定。因此,根据以上两个本质区别,尽管在官方文件里被称为技术法规,但是强制性标准依然不能算作是法律。

举重以明轻,既然我国的强制性标准不能认定为法律,那么推荐性标准以及行业标准和地方标准、团体标准其本身自然也不是法律。

(二)成品油消费税中技术标准的应用

技术标准在成品油消费税中主要以援引的方式存在。成品油领域的技术标准种类繁多,但适用仅仅存在于国税总局的规章之中。目前的各项法律文件中,对于技术标准的引用并没有一个统一的标准,这就导致了在引用的程度上不同法律文件之间的差异。有学者认为,法律与标准契合的模式可以分为并入模式、静态参照模式、动态参照模式、通用条款模式四种。而就现状而言,成品油消费税领域主要存在的形式有除了动态参照模式的其他三种:

1.静态参照模式:规定了需要适用的具体技术标准

财税[2016]35号文中明确规定了需要适用《柴油机燃料调合用生物柴油(BD100)》,这是对技术标准引用最为直接清楚的一类法律文件。

需要特别指出的是,在当前的规范体系中,静态参照模式在援引标准时并不区分该標准是否是强制性标准,例如《润滑剂和有关产品(L类)的分类第15部分:N组(绝缘液体)》以及《柴油机燃料调合用生物柴油(BD100)》都是国家推荐标准。

2.通用条款模式:规定了需要适用的技术标准,但没有指明具体技术标准

较为典型的是《国家税务总局公告(2012)47号》和《国家税务总局公告(2013)50号》公告。这里只是规定了需要适用相应产品的国家标准、石油化工行业标准,但没有指明具体的技术标准。

3.并入模式:在对成品油性质进行描述时参考了相关标准

我国成品油消费税相关法律规定对应税项目进行描述时往往会列出其物理化学性质,例如《汽油、柴油消费税征收范围注释》、《汽油、柴油消费税管理办法(试行)》以汽油和柴油化学属性来定义,将其分为三种:汽油、柴油和非标准油品。立法行政人员必然不可能凭空捏造,基于法秩序的统一,可以合理地推测他们在制定相关政策时也参考了相关的标准。

三、税收法定下技术标准对税务行政自由裁量权的限制

由税收法定的内涵可知,想要真正地确立税收法定原则不仅仅需要将课税要件法定化,更要做到课税要件的明确化。税收要素决定了纳税人是否要纳税、纳多少税以及什么时候纳税等这些直接关系到纳税人利益的事项,所以税收要素必须要由法律来规定,而且要明确、要确定,避免使用含混不清、引人误解的用语和概念,以免出现漏洞和歧义。

而只有提高税法概念的具体程度,才能更好地保证税法的明确性,只有清晰明确的税法概念才能保证税法的准确适用。在现实中,一般仅根据典型案例加以概括抽象得出那些具有普适性的特点,而不会考虑那些特殊情形。可若采用这一类概念,又无可避免地导致模糊地带的产生,这也导致税法适用的不确定性,是立法者所遇到的困难之一。这也是相关领域自由裁量权一直存在的根源。

而在成品油税目的领域,这一难题体现得更加明显。代表问题就是针对某一种“未知”油品,税务机关认为应该纳税而企业声称不应该纳税。且石油化工行业产品种类繁多,现行正列举的方式难以覆盖所有产品,类似问题更是层出不穷,这严重影响了我国成品油消费税的征收,降低了征管效率。而标准的引入,恰好能解决税法概念的形塑问题。

而在税法领域,标准的支撑作用为对课税要素明确性的支撑,在成品油消费税领域,则表现为对税目明确性的支撑。技术标准并不是严格意义上的制定法,所以技术标准支撑法律实施并不是立法权的转移或下放,应当将其视为是法律实施的一种技术手段。在技术法规中引用技术标准,仅仅意味着监管机构利用了现有共识,其仍然有权力随时更改更新立法,或者在标准失去其有效性时删除引用。因此,对标准的引用不构成对税收法定原则中课税要件法定的违反。

标准对于税收法定的作用还表现在,在不修订法律的情况下,通过标准的复审机制提高标准的质量,使法律收到“水涨船高”的善治效果,既可以与时俱进,避免规范过于陈旧,同时又迂回地避免了频繁地修订法律,破坏法律的稳定性。这是法律对标准依赖所带来的一种良性的互动。

四、当前成品油消费税领域技术标准适用存在的问题

(一)文本描述中所存在的问题

在当前我国税收文件中,技术标准在适用时的模式有三种,即并入模式、静态参照模式以及通用条款模式,这些模式对于构建一个科学、系统的技术标准适用体系还远远不足。

首先,成品油消费税的每个子税目几乎都有一个国家标准,而且各省市或多或少有地方标准。因此,对于同一事项,标准可能存在太多,而且,除了国标和地标,还有行业标准,团体标准等,多项标准易造成混乱。通用条款只声明适用“相关条款”,无法处理好这类状况。

其次,技术标准存在版本迭代,针对同一产品会产生多版本的技术标准,而静态参照模式无法做到好的区分,且不同版本标准之间的过渡期也值得关注。从标准学的角度来分析,新标准发布后,与其旧标准之间的关系有两种:一是代替,二是废除。代替的,并不意味着旧标准的作废,并且我国实例表明,更多的是代替而不是废除,旧标准依然有有效的部分。因此如何处理新旧标准之间的衔接问题也是需要注意的,但静态参照模式并不能解决。

最后,并入模式也并不完美。当前会给立法机关过大压力。标准之多,更新之快,必然会产生更多的标准,可能造成技术法规一推出就落后的局面。

(二)税收行政规范性文件与税收法定原则的背离

适用技术标准的路径本身可能已经形成了对税收法定原则的背离。以成品油消费税为例,在对税目的规定中涉及到标准引用的绝大部分的文件都是国税总局以通知的形式发布的,它们并不是部门规章,更不是行政法规,而是“税收行政规范性文件”。尽管这些行政规范性文件充斥着税收征收管理活动,但是其在实践中存在着很多的问题。

税收行政性规范文件所存在的问题有以下几点:第一,目前,能够制定税收规范性文件的主体过多,也没有严格的程序规范,易引发不同文件之间的冲突;第二,不同级别行政机关之间的相互越权也极为常见,何者优先在实务之中也难以判断;第三,以规范性文件的形式出现的文件,实质内容是税收立法,对公民的权利义务作出了规定,无疑存在着合法性的问题。

《立法法》规定税目等内容必须由法律规定,国税总局制定相应文件却是“转授权”本身就是违法的,更不用说文件本身的效力也低,是对税收法定原则的背离。

五、对策和建议

(一)在现阶段使用动态参照模式实现标准对自由裁量权的规范

动态参照模式,即参照标准不同的有效版本。采用这种模式的优点主要在于免去了立法机关寻找解决技术问题方法的麻烦,因为相应的技术问题都可以由相关标准化组织的技术人员来解决,并且,在技术条件发生变化时,采用动态参照模式只需要修改相关标准即可,避免了频繁更改法律。并且如前所述,避免了静态参照模式不能准确适用有效版本的问题。但同时,也应在法律文本中提前规定新旧版本之间的过渡规则,以避免不同版本之间的冲突。

(二)下一步应当完善相关法律体系,提高立法层级

首先要明确的一点是,想要建立标准对税收行政自由裁量权的规制体系,应当有与之配套的法律体系,不然标准的适用是否合理就始终存在不确定性。具体规定的方式,相关立法机关也可以参照当前标准体系内的冲突规则与过渡规则进行设计,以更好地衔接现有制度。

(作者单位:常州大学史良法学院)

基金项目

2021年江苏省研究生科研与实践创新计划项目《税收行政自由裁量权问题探究》(项目编号:KYCX21_2754)。

作者:韩屹