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浅谈政府投资项目审计质量控制策略

更新时间 2012-1-9 11:38:56 点击数:

摘要:近年我国政府投资项目的审计工作已形成多方共同参与的局面,在取得重大成绩的同时,也暴露出一些问题,本文从分析参与审计过程的两个主体角色出发,先分析了具体问题,再着重从体制和运行环节等方面阐述了最大程度降低审计风险的可能途径,以有效控制政府投资项目审计质量,进而提高政府投资项目的经济社会效益。
关键词:政府投资 审计质量管理 社会中介机构 策略
    我国国民经济的快速发展过程中,扩大内需是一项长期的基本国策。作为拉动内需三架马车之一的政府投资项目近一二十年中在国民经济中所占比重越来越大,表现为数量和规模急聚扩张。各级审计部门需要负责政府投资资金的执行情况、竣工决算的金融监督,在规范政府投资项目管理,健全科学、民主的政府投资项目决策和实施程序,优化投资结构,提高投资效益和提高投资管理水平等方面发挥了重要作用,取得了很大成绩。
    能独立经营、自负盈亏、有独立法人资格的会计师事务所、评估师事务所、建筑师事务所等服务机构,均为社会中介机构。社会中介机构参与政府投资审计是完成投资项目审计工作的有效补充。2006年审计署发布的《聘请外部人员参与审计工作管理办法》成为中介机构参与政府投资审计的政策依据,当政府审计部门遇有审计力量不足、相关专业知识受到限制等情况时,可以从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计工作。社会中介机构的参与政府投资审计有积极的意义,可以较好地解决政府投资审计中遇到的问题和矛盾。一方面,社会投资审计理论和程序架构齐备,扩大了项目审计的涉及面;另一方面,原来行政机关中的专业审计人员在审计师事务所和会计师事务所在改制时分流至社会中介机构,同时市场规律和行为又使社会中介机构聚集了更多精通工程审计的工程师、造价师、注册会计师等复合型人才,弥补了审计机关人员队伍薄弱的不足,从而在更多领域为国家节约了大量财政资金。此外,社会中介机构的非强制性的特点又弥补了政府投资审计是强制性、权威性的一面,社会中介机构参与政府投资审计可以和审计机关实现优势互补,是充分利用社会资源参与政府投资项目审计的良好体现,这反映了审计机关不断开放、提高审计开放度和透明度的特点。
    本文针对当前政府投资审计实施中遇到的矛盾,探讨了多方参与政府投资审计过程中操控流程,并分析研究了最大限度降低审计风险的可能途径。
    一、审计机关进行政府投资项目审计的现状
在目前的工作实践中,政府投资项目审计由于其特殊性,遇到了一些困难,表现在一是政府审计机关专业人员队伍相对薄弱,受行政事业编制和收入水平的限制,审计机关专业人员队伍在一定时期内比较固定;另外,政府投资项目审计专业性强、事务复杂、牵涉面广,要求审计人员具备工程、计算机、和法律等相关知识,综合专业背景强的复合型人员不足,而且一部分人尚未取得执业资格水平。国家和各级人民政府近几年扩大内需的基础设施建设项目使政府投资审计工作明显加大,政府投资审计工作任务相当重,审计人员与审计项目的比例失调,对按质按量完成政府投资审计产生较大的影响。同时,政府投资项目审计没有受到全程跟踪审计,目前大多数地方的政府投资审计只对工程竣工后进行结算和财务收支事后监督,缺乏必要的事前预防和事中监控。工程相关方常通过签证单、工程变更的形式,在基础深度、现场土石方等方面不受控增加工程量,随意提高建筑材料标准,从而在政府投资工程上获取更多的利润。政府投资审计结算和事后监督难以对投资立项决策、设计、施工过程产生约束和指导作用。政府投资审计大多以真实性和合法性审计为重点,发现和披露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。政府投资审计工作着眼于查处单个问题的多,不善于通过对微观审计所获得的资料从宏观上提出搞好建设项目的建议和改进审计方法的措施。如何从单个项目审计向政府提交未来建设项目程序上的高效、快捷的建议,以及向政府提交如何处理和避免未来建设项目合同条款的争议处理方面的建议,进而优化未来建设项目的投资决策和设计方案等方面仍然是值得深思的问题。另外,审计机关聘请社会中介机构参与投资审计,审计机关扮演的是组织者和管理者的角色,并对审计结果的真实性和合法性负责,加大了审计风险。
    二、社会中介机构参与政府投资项目审计的主要问题
首先,各地未建立完善的社会中介机构准入制度和招投标制度。当前社会中介机构参与政府投资项目审计总的来说还处于摸索阶段,各种乱象还较多,因各种利害关系而引入的审计能力低,审计质量差的社会中介结构还较常见,有些从根本上绕开了项目招投标制度,由此可能催生的是国家财政的损失和212中国外资2011年12月上总第254期腐败的滋生。其次,当前市场上审计中介机构数量巨大,但对社会中介机构执业质量动态考核机制并未稳定实行,如社会中介机构在执业过程中,与建设单位,监理单位等接触过密,损坏了独立审计的严肃性,审计机关对社会中介机构的过程监控和结果抽查不到位,缺乏有效的奖惩等。由于社会中介机构是盈利性实体,当社会中介机构和项目建设单位存在经济关系时,审计质量往往难以保证,所以需要认真思考社会中介机构和审计机关在审计费用分配承担的责任问题。与此相关的是具体项目审计过程中的质量控制问题,审计计划制定的科学性和有效性,审计过程对社会中介机构的管理、指导和监督还需要有效的操作。最后,与审计机关一样,各类审计人员未将政府投资项目的经济效益、社会效益、决策效益和管理效益有效结合起来,分析总结不及时,因而指导政府投资管理的作用有限。
    三、政府投资项目审计质量控制的策略
1、加强政府审计机关队伍建设,一要适当增加编制,引进政府投资审计所须的工程技术人才,对那些既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才要给予待遇和生活方面的特殊政策;
    政府投资审计工作涉及到工程技术人才主要有土木建筑人才、路桥技术人才、水利水电人才和财务会计人才。二是不断加强审计队伍专业素质的建设,在提高人员量的同时,亦着重加强质的建设。主要有审计机关要制定相应规划,每年拿出专项资金用于人员梯队技术培训,重点是提高现有投资审计工作人员的素质技能,让投资审计人员参加工程、财务、计算机及工程软件等方面的培训,审计机关定期安排一次集中学习专业知识和交流工作经验的时间,通过讨论来更新观念、知识和技能;
    应鼓励投资审计人员自学专业知识,获取造价员证和造价工程师、审计师等资格证书,并设置相应获得期限及与工作业绩挂钩的联动机制。此外,加强现有投资审计人员职业道德教育和个人修养,使审计人员坚守职业操守,严格遵守审计工作人员五不准,廉洁从审。
    2、社会中介机构可以很好地解决当前审计机关人员少、技术力薄弱的问题,应大力鼓励社会中介机构积极参与政府项目审计工作当中来,审计机关可以建立相应的社会中介机构及执业人员数据库,及时更新,对于审计质量高、审计结果准确的社会中介机构如造价咨询公司、会计师事务所以及其他社会中介机构可以与之建立长期合作关系,邀请重点专家参与重点建设项目的审计工作,对于审计质低、审计结果失真的社会中介机构要及时别除出数据库并避免使用。
    3、设立社会中介机构准入机制和招标制度并狠抓落实尤为重要,当前的社会中介机构中,整体的审计质量、人员素质及专业水平差别很大。审计机关根据国家法律法规制定相应的社会中介机构参与政府投资审计的准则条款刻不容缓,要充分考虑社会中介机构的规模、执业能力、技术水平与经验,建立社会中介机构参与政府投资审计基本准人制度。

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