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公共战略管理的价值取向与分析模式*

更新时间 2012-1-8 12:43:06 点击数:

[摘要]公共战略管理作为公共行政研究领域的新兴途径,理应超越效率与公共性的抽象对立,以创造公共价值为终极目标,效率仅作为实现这一目标的必要手段。本文基于这一价值取向的选择,以及综合借鉴国外公共战略管理分析模式的合理因素,尝试构建我国公共战略管理的“V-PS模式”。
     [关键词]公共战略;战略管理;效率;公共性
    “公共战略”既包含“政府战略”和“公共部门战略”,又包含“非政府组织战略”,因此将其作为概念    国外公共战略管理兴起于20世纪80年代的“新公共管理运动”,这场席卷全球各国的运动提升了“管理主义途径”在公共行政学研究中的地位。但这一理论的前提假设和倡导的管理理念有违政府存在的根本价值,其内在矛盾引起了许多研究者的反思和批判。为了使公共战略管理融入公共行政研究的科学共同体,有必要确认其应遵循的价值取向,并以此科学设计公共战略管理的分析模式。
    一、公共战略管理的价值取向与选择(一)公共行政学的价值取向之争效率与公共性的价值之争在公共行政学的发展历程中一直未曾间断,甚至有学者认为,公共行政学的发展史就是一部寻求效率与公共性之间平衡的历史。对效率和公共性的不同价值选择决定了公共行政学研究的两种途径或范式。纵观西方行政学的发展历程,依据此种价值取向的选择,大致可划分为四个阶段,即产生与创立时期、正统时期、批判时期、创新与探索时期。
    产生与创立时期的主要代表人物有威尔逊(Tomas W.Wilson)、古德诺(Frank J.Goodnow)、泰勒(Frederick W.
    Taylor)等。威尔逊的最大贡献在于提出了“政治-行政”二分法,但他并未完全切断政治与行政的关联,而是在承认两者相互关系基础上的二分法。古德诺对“政治-行政”二分法作了进一步的阐释和发挥,同时强调政治与行政协调的必要性。在公共行政学创立初期,“政治-行政”二分法的提出仅是为了更明确地强调行政学作为一门独立学科的必要性,而非强调政治与行政的分离。在这一时期,效率与公共性的价值之争并未凸显。
    西方行政学发展的第二阶段之所以称为“正统时期”,原因在于其继承和发展了早期行政学的基本信念,认为经济和效率是行政管理的基本准则。泰勒(Frederick W.Tay-lor)和韦伯(Max Weber)的理论深刻地影响了这一时期的行政思想,科学管理理论和官僚制理论都重在强调组织的合理分工、层级节制、规则和程序、节约和高效等价值。此后的怀特(Leonard D.White)、古力克(Luther H.Gulick)、厄威克(Lyndall Urwick)等都不同程度地强调了行政学研究的效率取向。由于过分强调管理主义和效率原则,因此正统时期的理论遭到了一些学者的批判和质疑,甚至怀特、古力克等人也意识到了过于强调科学主义的潜在危险。该时期公共行政研究出现了效率和公共价值争论的萌芽。
    公共行政学批判时期争论的焦点在于效率与公共性的取向之争,并由此引发了“管理主义”和“价值主义”的分野。
    最著名的当属长达半个世纪之久的“西蒙-沃尔多之争”,两者的分歧既表现在学科层面上,更表现在效率与民主的价值目标上,而后一种分歧关乎公共行政学科本身的合法性,更具根本意义。西蒙(Herbert A.Simon)和沃尔多(Dwight Waldo)都对正统行政研究遵循的原则提出了批判,但西蒙遵循的是以技术理性为特征的逻辑实证主义,而沃尔多则遵循以自由民主为特质的价值主义。“西沃之争”是公共行政领域两种研究范式之争的一种延续。
    创新与探索时期的价值选择力图超越效率与公共性的价值之争。20世纪70年代以后,以弗雷德里克森(H.George Frederickson)为代表的“新公共行政”学派兴起,正是在对传统公共行政所谓的“效率至上”原则进行不断反思和批判的基础上发展起来的。20世纪80年代,登哈特(RobertB.Denhardt)提出了“新公共服务”理论,这是一个充分重视民主、公民权和公共利益的理论框架,既可以替代传统的公共行政管理模式,又可以替代目前占主导地位的管理主义公共行政模式。
    (二)公共战略管理的价值取向西方公共战略管理虽然兴起于遵循管理主义研究途径的“新公共管理”运动,但它自身具备的特征又决定了其应选择以公共价值为基础的多元价值取向。公共部门战略管理是受私人部门战略管理的示范影响而引进的,战略规划首先作为指导公共部门管理的技术和工具得到应用,随着公共部门面临的环境更加复杂和动荡,战略规划开始向战略管理转变。而战略管理的固有特征决定了其既应注重组织绩效的提高,更要关注政治权威网络的多元价值需求。
    其特征主要有以下几点。
    1.环境系统分析。公共战略管理的最大特点就是将外部环境分析引入管理活动中,将内外整体环境看作是行政系统的一部分。美国行政学家里格斯(Fred W.Riggs)分析了生态环境与公共行政发生相互作用的五大要素,即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。他认为,经济要素是影响管理活动的第一要素;社会要素主要包括各种社会组织以及利益集团;沟通网络则包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状况等;符号系统主要指政治神话、政治准则、政治法典等一整套系统;政治架构主要指政治权力与行政权力之间的关系。
    公共战略管理的环境系统也包括以上互相影响的五大因素,只有对每种要素进行细致分析,才可能平衡各种关系和利益诉求,进而制定和调适符合管理实际的战略决策,以实现和创造公共价值。
    2.平衡多元利益需求。战略管理满足多元利益需求的特征正是公共行政研究的政治途径,它作为对传统管理途径的反叛,推崇“政治回应”和“责任”,尤其强调政治多元主义,正如赛德曼(Seidman)所言,“政府组织就如同一个微型社会,不可避免地反映着现实多元社会中的不同价值、力量甚至冲突。那种同质的、没有摩擦的组织结构的理想是一种危险的幻想”。
    3.注重绩效管理。绩效管理强调“结果导向”,而“结果导向”着眼于终极产品和实际社会效果。这与公共战略的最终目标不谋而合。公共组织要达到既定的使命和目标,不仅要制定有效的战略,更重要的是确保战略的顺利实施,实现战略目标。绩效管理就是将战略转化为行动的过程,它可以借助重要的支持手段或工具,为战略的成功实施奠定可靠的基础。同时战略管理也明确了绩效管理系统的目标与方向。如果公共组织没有明确的战略,或者绩效目标体系不是依据战略而制定的,虽然也能够构建或者存在绩效管理系统,但是由于这种绩效管理系统的目的与方向不明确,就无法通过绩效管理将整个组织活动统一到战略周围,也就无法真正发挥绩效管理的作用。公共战略与绩效间的关系为公共战略管理的价值选择提供了充足的依据。
    4.以可持续发展为理念。战略是未来导向的,既关注当前利益及发展,更着眼长远利益和可持续发展。作为公民权力代理人的公共部门更应如此,人类社会存续与发展、公平与正义、民主与自由等价值理念的实现,需要公共部门平衡当前需要和长远利益而做出全局谋略和规划,以实现人类社会的可持续发展。而可持续发展的理念正是遵循社会公平价值的最好例证。
    从人民与政府的委托-代理关系来看,政府的终极价值取向或目标即是满足公共利益、创造公共价值。要推进公共战略管理的发展,就要超越效率与公共性价值的抽象对立,因为行政的效率问题总是涉及到一定的利益博弈,而利益博弈的结果也直接影响到公共部门的行政效率,效率与公共性的价值选择问题不是非此即彼的关系,只是存在层次高低的差别,公共价值是其终极目标,而效率只是实现这一目标的必要手段和题中之义,两者是相互融通、互相促进的关系。
    二、国外公共战略管理的分析模式(一)公共战略管理的“莫尔模式”莫尔(Mark H.Moore)的《创造公共价值:政府战略管理》为公共战略管理提供了一个“三角模型框架”(见图1)。
    模型的核心为“公共价值”,即政府战略的终极目标是创造公共价值。莫尔教授通过分析美国公共图书馆的案例引出“公共价值”的概念,进而对“如何界定公共价值”这一问题进行了分析。他批判了当前公共行政研究

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