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政府公共决策的道德责任问题研究

更新时间 2011-12-30 15:42:03 点击数:

    政府公共决策的道德责任问题探究*刘霞(湖南师范大学道德文化研究中心湖南长沙410081)公共决策是指公共组织(包括政府和非政府组织)在管理社会公共事务的过程中所做出的决定,它是公共管理的首要环节,并贯穿于整个公共管理过程的始终。在现代公共生活中,政府往往是进行公共管理的主导力量,自然也是运用公共权力进行公共决策的主导力量。当我们暂时撇开非政府公共组织而仅仅着眼于政府来探讨其公共决策的道德责任时,就会发现:政府公共决策的道德责任是其公共决策的行政(管理)责任的一个不可缺少的重要组成部分,它与公共决策的法律责任一起共同构成公共决策的行政责任的整体。政府在进行公共决策时只有自觉履行其道德责任,才能履行好其公共决策的整个行政责任,从而获得公共决策活动所涉及到的公众的信任,最终有助于责任政府的建构。
    但是,从实际情况来看,政府在进行公共决策时往往不能自觉履行其道德责任,从而严重影响到了政府的公信力和决策的有效实施。鉴于此,本文试图对政府公共决策的道德责任问题展开探讨。
    一何谓政府公共决策的道德责任
    “政府公共决策的道德责任”这一概念,在学界并没有很明确的界定。正是由于这一概念本身含义的模糊性,才导致了包括政府官员在内的许多人怀疑政府在进行公共决策时是否有必要承担道德责任,由此造成了公共决策者道德责任意识的普遍淡薄。在此,笔者尝试对这一概念做出界定:所谓政府公共决策的道德责任,是指政府这一公共组织在运用公共权力进行公共决策时,对公共决策所涉及到的广大公众所承担的、由专门调节作为公共决策之主体的政府和作为公共决策之对象的公众之间关系的公共道德准则和规范所规定的责任。这种道德责任要求政府在进行公共决策时,不仅要追求公共决策的效率,谋求其最大的公共利益,而且首先要追求公共决策的公开、公平、民主、合理,等等。
    根据上述界定,我们可以对政府公共决策的道德责任做出如下分析。
    其一,做出公共决策的政府是承担公共决策道德责任的主体,而公共决策所涉及到的广大公众则是公共决策道德责任的对象。
    不言而喻,既然是政府公共决策,自然应该由政府来承担其决策的道德责任。然而,政府是一个组织概念,不论是哪一级政府组织,在做出公共决策时,总是离不开代表政府组织的具体的政府官员和行政管理人员(公务员)。所以,在追究公共决策的政府道德责任时,最终一定要归结到具体做出决策的政府官员和公务人员即政府决策者。此外,还必须注意到,尽管从动态的过程来看政府决策者所承担的公共决策的道德责任涉及到公共决策的整个过程,包括某项公共决策理念的形成、依照特定程序所展开的公共决策的过程以及公共决策所可能带来的后果等,但是,公共决策者所理应承担的关于某项公共决毕竟并不完全等同于公共决策者之作为政府管理人员所固有的岗位职责。也就是说,公共决策者所应该承担的公共决策的道德责任,固然密切地关乎公共决策者作为公共管理者所固有的职责伦理,但这种道德责任仅仅是就决策者所做出的公共决策本身而言的。
    从根本上说,政府公共决策所涉及到的责任关系,主要发生在决策者与公共决策所涉及到的广大公众之间。政府作为公共决策者所行使的公共权力,原本就是由广大公众赋予的,因此,公共决策权力的运用总是与责任的承担相联系。按照现代公共管理理论,“公共管理主体拥有的权力本不是无条件的,而是内在隐含着社会的合理期待及其相应的责任”[1]。也就是说,当公共决策者行使公共权力做出公共决策时,就意味着决策者已经知晓公众对于自己的期待与要求,因而,决策者只有从公众的利益出发,在决策过程中公开、公平、公正,才能获得公众的承认和信任。
    换言之,政府公共决策之所以应该首先向公众负责,是由公共决策的公共性直接规定的。公共决策不同于私人决策,私人决策不会对其他人和社会造成强烈冲击和影响,因而只需由做出决策的私人自行承担后果,而政府的公共决策则不同,它是由政府各级组织做出的关乎国计民生、对广大公众的生活产生巨大影响的决定或政策,如果决策者滥用或误用公众赋予自己的公共权力而做出错误的公共决策,就不仅会严重浪费公共资源,而且势必会对政府的形象及公众的福利产生巨大的消极影响。因而,笔者认为只有公众才是政府公共决策道德责任的主要对象。正是因为政府公共决策的责任具有面向公众的性质,这种责任也可以说是一种具有广泛社会性的社会责任。向公众负责,也可以说就是向整个社会负责。
    其二,政府作为公共决策者对于公众的道德责任,反映了两者之间一种特殊的道德关系,归根到底是由直接调节两者之间关系的公共道德准则和规范所规定的。
    这一界定表明:用于调节公共决策者与公众之间关系的道德准则和规范,不同于调节私人生活的私人道德规范,而是一种特殊类型的、给现代公共生活提供秩序的公共道德准则和规范,所以,它特别强调公共决策必须符合公开、公平的伦理原则。更重要的是,这一界定强调了公共决策的道德责任是由公共道德准则和规范所规定的,这就使得它与公共决策的法律责任———它是由调节公共决策者与公众之间关系的法律规范直接规定的———明确区分开来了。然而,不论是公共决策的道德责任还是法律责任,它们都是作为公共管理者的政府在进行公共决策时理应承担的管理责任,由于这种公共管理活动往往同时被理解为政府的行政活动,因而也可以称为行政责任。这就是说,不论是道德责任还是法律责任,它们都属于公共决策者作为管理者或行政者所必须承担的管理责任或行政责任,就此而言,它们具有一致性。不仅如此,不论是公共决策的道德责任还是法律责任,都是公共决策者应该向广大公众———作为他们所行使的公共权力的赋予者和公共决策活动的托付者———承担的责任,这表明它们具有共同的责任对象。概言之,政府公共决策的道德责任和法律责任,都是由作为决策主体的政府向广大公众所承担的、从属于其公共管理或行政活动的公共管理责任或公共行政责任。
    康德认为,责任总是意味着意志对于原则的依赖性,即责任总是意味着意志受到了某种规范的约束。在论述道德责任时,康德写道:“一个并非绝对善良的意志对自律原则的依赖性(道德的强制)就是责任。……一个出自责任的行为的客观必然性就叫作义务。”[2]按照康德的这种思路,我们自然可以推论:如果约束意志的是道德规范,就有了道德责任;如果约束意志的是法律规范,就有了法律责任。
    道德责任和法律责任是相对于不同的规范而言的。
    特里·L.库珀在《行政伦理学:实现行政责任的途径》中指出:行政责任包括客观责任和主观责任两个方面。前者源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待,后者植根于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。在这里,库珀似乎把客观责任理解为来自外部的一种责任,而把主观责任理解为责任政府公共决策的道德责任问题探究73的一种责任。
    [3]
    如果人们据此把客观责任简单地等同于法律责任,把主观责任等同于道德责任,虽然这突出了两种责任在具体履行方式上的差异,但很可能模糊了它们的实质区别。
    应该承认,法律责任与道德责任的履行方式是有区别的:前者往往以外在强制的方式提出来并加以贯彻,也就是说,不管责任主体是否愿意承担这类责任,法律、组织机构和社会都会依照客观的法律和政治制度来强迫其承担,而道德责任往往采取自愿的方式,即责任主体在意识到自己具有某种责任时就会主动地承担起来,但这并不意味着道德责任没有客观性。相对于约束公共决策主体的道德规范而言,这种责任也是客观存在的,即使责任主体对其尚无明确的意识。当然,这种道德责任要得到责任主体的切实贯彻,却不得不依赖责任主体的自觉意识。在此过程中,公众的舆论通过内化而转变为决策主体的内在良心自觉。良知或良心作为对公共决策道德责任的自觉意识,对公共决策主体完成其道德责任起着重要作用。在进行公共决策前,良心依据公共决策主体应履行的义务,自我审查决策动机,对符合道德要求的决策动机予以肯定,从而把决策动机纳入正确的价值轨道;在决策过程中,良心发挥着监督作用,对不符合道德要求的决策目标和价值取向予以清除,特别是在发现问题时,能够改变决策行为的方向,避免导致错误的决策;在做出决策之后,良心可以对制定的公共决策做出评价,因履行了道德责任而感到满意,相反则感到愧疚。
    那么,政府公共决策的道德责任到底有哪些呢?显然,要回答

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