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中外住房保障制度的对比分析

更新时间 2011-12-28 16:31:53 点击数:

    中外住房保障制度的对比分析范志勇(黑龙江大学经济工商管理学院,黑龙江哈尔滨150080)[摘要]住房保障制度是国家在注重社会公平和城镇居民基本住房诉求下,解决不同收入状况的城镇居民住房的不可或缺的政策。国外经验表明,住房问题既要靠市场手段,也要依靠大量的公共政策手段。我国应借鉴国外先进经验,建立真正符合我国国情的住房保障制度。这不仅是加强我国房地产业管理,加快房地产市场发展的需要,更是构建社会主义和谐社会的需要。
     [关键词]保障性住房;住房制度;对比分析
    住房保障制度是一个包含范围很广的概念。它们是低生产力水平下保障“人人有房住”的制度。依靠市场配置住房资源,并不等于说人人都只能依靠自己的收入买房子住,也不等于说人人都只能靠市场化竞争、自主分散决策来获取住房。在市场经济条件下,为了保障每个人都有房子住,政府要实施一些特殊的政策措施,帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称,就叫做住房保障制度。
    在我国社会主义市场经济条件下,有多种住房保障形式。村民在集体划分的“宅基地”上自行建房。市民则分类解决:高收入者面向市场购买商品住房;中低收入者购买经济适用住房或者购买“二限房”;最低收入者租住政府提供的廉租住房等。住房保障和失业、养老、医疗等保障都是社会保障制度的组成部分。
    一、我国住房保障制度
    目前,我国住房保障制度规定住房保障体系主要包括四部分———经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房,前三种主要采取审核和抽签的原则确定受保障群体,后者还在试点之中采取排队原则确定。
    经济适用住房是指已经列入国家计划,由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造,以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它是具有社会保障性质的商品住宅。具有经济性和适用性的特点。经济性,是指住房的价格相对同期市场价格来讲是适中的,适合中等及低收入家庭的负担能力;适用性,是指在房屋的建筑标准上不能削减和降低,要达到一定的使用效果。
    廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式,向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。简言之,廉租房是解决低收入家庭住房问题的一种制度。
    限价房可以简单理解限房价、限地价的“两限”商品房。这类房子主要针对两部分群体:一是具备一定房产消费能力及定向购买一定房产消费能力的人群;二是定向购买的拆迁户。
    公共租赁房是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。公共租赁住房不是归个人所有,而是由政府或公共机构所有,用低于市场价或者承租者承受起的价格,向新就业职工出租,包括一些新的大学毕业生,还有一些从外地迁移到城市工作的群体。
    二、国外住房保障制度
    (一)美国美国政府通过制定法律、政策引导、市场调节和资金扶持等多种手段,确保人们享有“可支付的住房”。住房的“可支付性”是美国住房政策中一个非常重要的概念,即当年的住房费用(包括房地产贷款、保险、房地产税等)不应超过居民家庭税前收入的30%,否则就到了难以承受的水平,需要政府资助。
    美国政府认为,一个家庭年收入如果是当地中等家庭年收入的80%以下,就算低收入家庭。确定一个地区中等家庭年收入,主要依据是美国人口调查局每10年一次的调查和一年一度的评估数据,由美国住房和城市发展部等政府权威部门定期公布。美国政府为低收入家庭提供住房资助有多种途径。一种是由联邦、州、市政府直接拨款或发行债券建造可支付的住房或公共廉租房,以较低价格卖或租给低收入家庭。
    美国居民“住房可支付性”的实现是市场和政策调控相结合的结果。在美国的形式多样的住房政策中,所谓“经济适用房”只是其中的手段之一,而且美国的经济适用房和我国的经济适用房的概念不尽相同。在美国,由政府所有的“经济适用房”以低于市场价格卖给符合条件的申请人后,买房者不得将该房屋在市场出售;如果要出售,也只能卖回给政府,政府做必要的维修之后再卖给下一个申请人。对这类“经济适用房”,购买人除收入必须符合申请条件外,还有其他一些要求,如购房前不能拥有其他房产,购房后不能用于出租,每年必须在所购房屋中住满多长时间等。美国虽然有政府的公共廉租房由私人机构或投资者购买和经营管理的情况,但由于对居住人的收入有着严格的规定,在达到为低收入家庭提供住房的目标的同时,并没有令其他居民对政府提供“经济适用房”产生争议和不公平感。由于政府资金有限,不可能大量建这种由政府出资然后低价卖给购房人的“经济适用房”,目前美国比较普遍的经济适用房是一种由市场和政府优惠政策结合而产生的商品房。
    (二)新加坡
    政府通过建屋发展局建设“组屋”为广大中低收入群体提供廉价公共住房。新加坡在解决住房问题方面成绩突出,其保障住房政策不仅解决了中低收入阶层的住房问题,也惠及到其他阶层。新加坡住房保障和公共租赁住房制度的立法体系主要是由三部法律构成的:(1)1955年制定的《中央公积金法》,以保护公积金会员的合法权益,规范管理公积金储蓄的使用,从制度上支持组屋,使组屋得以稳定发展。(2)1960年实施的《新加坡建屋与发展令》,明确了政府发展住房的目标、方针、政策,确立专门法定机构行使政府组屋建设、分配和管理职能,以立法的形式确定解决居民住房问题,为“居者有其屋”目标的实现提供了法律保障。(3)1966年颁布的《土地征用法令》,规定政府有权征用私人土地用于国家建设,可在任何地方征用土地建造公共组屋;政府有权调整被征用土地的价格,价格规定后,任何人不得随意抬价,也不受市场影响。新加坡哪怕是一个刚毕业的大学生,只要有一点积蓄,也能够买组屋。建屋局将根据其收入发放贷款,确保购房者每月还款额比例不超过其收入的四成,房屋的分期付款最长期限可为30年。此外,购房者同时还可以申请商业贷款。
    (三)日本
    二战以后,由于战争损毁,日本的房荒非常严重,为了解决居民对住宅的需求,日本从立法的角度对住宅的建设量、建设标准等进行规范和保障,以“公营住宅建设3年计划”和“住宅建设5年计划”为依托逐渐实现了日本住宅“一家一户”的目标。尤其是以政府为背景的住房公团、公营住宅和金融公库在对中低收入家庭的住房保障中发挥了重要作用,公营住房体系的核心是以公营住宅法为基础,合理界定受益对象的收入标准,制定多档次房租水平,国家对公营住房保持相对稳定的资金投入。
    日本的住房保障政策基本是围绕住宅金融公库法、公营住宅法和住宅公团法展开的,并且以住宅的五年建设计划作为规划目标来实现和完善日本的公共住房供给。日本在“三法”保障下顺利的完成了住宅的逐个5年建设计划。
    日本同样也根据不同时期的保障性住房需求制定和修改相应的住房法规,为保障性住房的政策提供法律依据。
    三、中外住房保障制度分析
    从政策属性上看,房地产政策是一种经济政策,它归根到底主要着眼于市场效率。住房政策则属于社会政策范畴,更注重社会公平和居民的基本住房诉求,它要解决的问题是用什么手段,使不同收入状况的市民居者有其屋。
    多数国家的经验证明,住房既要靠市场手段,也要依靠大量的公共政策手段。住房政策的根本目标是让人们各得其所,基本努力方向:建立“便于进入”的市场,帮助中低收入者获得“能够支付”的住房。然而,我国住房改革没有把住房和房地产这两个表面相似而实质属于不同范畴的事物区别开,没有把住房和房地产、市场和保障予以有效区别。
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