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论民族行政文化对乡镇机构改革的制约

更新时间 2012-4-6 17:25:37 点击数:

    【内容摘要】中国进行的历次乡镇机构改革都难以逃出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”怪圈之中,为了解开让乡镇处于怪圈之迷,本文以民族行政文化为切入点,分析“宗法”、“官本位”观念,“集权”观念,“人治”观念,“封闭保守”观念的民族行政文化对农业税取消之后民族地区乡镇机构改革的制约和影响作用,以便从中找到阻碍乡镇机构改革的根源,进而有针对性对乡镇机构进行改革,从而实现乡镇政府的职能转变。
     【关键词】行政文化乡镇机构改革制约
    行政体制总是与其文化背景有着千丝万缕的联系,从而在行政体系之中形成了与其相适应的行政文化,行政文化是行政体制的深层结构,是行政管理的灵魂,然而,我国进行的几次乡镇机构改革仅仅是围绕乡镇内部的权力关系就事论事地改革,忽略深层次的行政文化对乡镇改革的影响和制约作用,尤其在少数民族地区因政治、经济、地理环境、社会结构、风俗习惯等方面的差异,形成了具有地方特色的少数民族地区行政文化,从而更加影响了少数民族地区乡镇机构改革的效果。
    一“、宗法”、“官本位”观念的民族行政文化对乡镇机构人员分流的制约因封闭和落后,少数民族地区仍然还存在哈尼族土司制度、氏族制度、农村公社制度等政治制度,在这些多样性的政治制度之中还带有更为浓厚的封建残余遗留“官本位”观念“、宗法”观念的行政文化,这深深扎根于少数民族地区乡镇干部心里,这严重影响了乡镇政府的行政效率。农业税取消之后,为了减轻乡镇机构财政压力和转变乡镇政府职能,在中央和各级政府的推动之下,全国各地掀起了新一轮的乡镇机构改革,本次乡镇机构改革的主要目标就是要转变乡镇政府职能和精简乡镇机构。各个少数民族地区纷纷根据中央文件精神也规定了此次乡镇机构改革的方向和主要内容,比如云南省根据中央精神并结合其实际情况对乡镇机构改革做了相应规定:改革的方向是“通过转变政府职能,精简机构和人员,建立精干高效的行政管理体制和运行机制”;改革的主要内容是“适度撤并乡镇,精简乡镇行政事业机构和人员,实行配套改革,妥善安置分流人员”[1]。也就意味着乡镇政府有一部分乡镇干部要被分流,这就会造成部分乡镇人员丧失拥有的权力、地位与物质利益。但因民族行政文化中官本位意识的影响,乡镇人员通常不愿意放弃手中的权力,更不愿意离开所在的官位,他们通过各种方式和手段保官,想尽办法干扰乡镇政府机构的裁撤和乡镇人员的分流,造成人员的冗余、机构的膨胀,更是我国历次乡镇机构改革难以逃出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”怪圈的重要原因之一。
    少数民族地区乡镇政府人员多为土生土长的当地干部,在这小小的区域内各自都有自己的亲戚、朋友和同学,在“宗法”观念的支配下,少数民族地区乡镇政府内部的人际关系仍以宗法血缘关系居主导地位,这种关系仍然支配着乡镇人员的进出,一旦某些乡镇人员被列为分流的对象,其所构建的以血缘关系为主导的错综复杂的人际关系网络就会发生作用,阻挠乡镇人员的分流。正如一位乡镇书记所说“:人都有着复杂的社会背景,为了饭碗会不惜血本来努力”[2],而少数民族地区一些乡镇机构为了适应这种现象,就实行暂离岗工资照拿,待乡镇改革风头过后再回来,缓解乡镇改革的冲击,使乡镇人员的分流有其名而无其实,与此同时,也有些少数民族地区乡镇机构人员基本没动,有些少数民族地区乡镇机构人员虽有“减”的动作,但分流途径非常有限,要么是内退要么是病退。由此可见“,宗法”“、官本位”观念的民族行政文化对乡镇机构人员分流的影响非常之大,这也造成了民族地区乡镇人员分流成为历次乡镇机构改革中的难点,因此,必须对“宗法”、“官本位”观念的民族行政文化进行改革。
    二、“集权”观念的民族行政文化对乡镇行政权力调整的制约由于少数民族地区大多处于边远、山区和贫穷为一体,且阻隔重重,交通不便,自然条件恶劣,限制了生产力的发展,从而使少数民族地区处于各种不同阶段的经济形态之中。建国之初,由于各少数民族历史上社会经济发展阶段以及社会结构条件的差异,导致每个民族都具有自己独特的政治制度,使政治发展具有多样性,存在着多种多样的政治态,如藏族的政教合一政治制度、彝族的诺合家支政治制度、傣族的土司政治制度、瑶族的石牌政治制度、基诺族的长老政治制度等[3]。这些复杂多样的政治制度体现的是集权型行政文化,这也导致少数民族地区的重集权轻分权,大一统观念影响至深,这种“集权”观念的民族行政文化阻碍着乡镇机构改革的步伐。
    农业税取消之后,为了巩固税费改革成果,全国各地乡镇机构掀起了声势浩大的改革浪潮,其中乡镇机构改革的重点就是乡镇政府职能的转变,乡镇政府职能转变的实质是乡镇政府行政权力的调整。因民族行政文化中的“集权”观念阻碍着乡镇政府权力的调整,阻碍着县级政府向乡镇政府的纵向放权及其乡镇政府的横向分权。在民族地区乡镇机构改革实践中,一方面,政府文件规定要在县级政府和乡镇政府之间进行自上而下的放权,然而,据笔者调查,大部分少数民族地区的乡镇事业单位“七站八所”改革的却是把有利可图的站所上划到县级部门,而把清水衙门的站所划归为乡镇政府,留给乡镇政府的站所已所剩无几,乡镇政府基本处于县政府的执行机构地位,没有独立自主的权力;
    另一方面,少数民族地区各级政府文件规定要求乡镇政府进行水平方向的分权,即乡镇政府要把本属于市场、企业、社会中介组织和公民的权力交还出来,如:云南省对乡镇事业单位改革规定“:能够转为自主经营、自负盈亏企业或中介服务机构的,实行企业化、市场化、社会化管理。乡镇政府不再新设自收自支事业单位。”[1]但是,云南乡镇机构事业单位改革实践中却是乡镇“七站八所”基本没有转换为企业或中介服务机构,而只是在县级政府和乡镇政府之间被划上划下。与此同时,作为一级乡镇政府,应该有独立的财权,但在乡镇机构改革实践中,少数民族地区乡镇政府基本上都实行“乡财乡用县监管”的财政制度,这制度安排一方面规范乡镇财政收支,约束了乡镇政府(尤其是乡镇领导)的乱花钱行为,同时也加剧了乡镇政府对县级政府的依附。“乡财县管”以后,不但乡镇政府的部分自主性也被丧失,而且它对县级政府的依附性有了进一步强化。实行“乡财县管”,实际上虚化了乡镇一级财政,乡镇政府运作上更像是县级政府的一个行政部门或办事机构,是一种“乡派式改革”[4],上述改革使乡镇政府权力向上进一步集中。“集权”观念的民族行政文化深入到乡镇机构改革中各个角落,导致少数民族地区乡镇政府的权力难以调整,从而也使乡镇政府职能转变寸步难行。
    三“、人治”观念的民族行政文化对乡镇法治政府建设的制约在两千多年的封建社会里,我国一直采用儒家思想进行治理国家,即是“贤人政治”,其实就是“人治”,这一思想长期影响着人们,在这一过程中也有过法律,但其没有任何威信,于是出现了权大于法的现象,与此同时,人治观念也成为了传统行政文化的根本特色。随着社会主义市场经济体制的建立和完善,我国对政府机构也进行多次改革并提出依法治国的理念,使我国法治建设取得了很大进步,人们法律意识日益增强,人治型行政文化生存的土壤不断受到破坏,人治型行政文化将会被法治型行政文化所代替。但是由于少数民族地区较强的封闭性和落后性,这一特色还都是较强地保留了下来,行政行为过程弥漫着“权力至上”意识,行政行为按民族风俗习惯行事而不是按法律办事,领导人说的话比“法”大,人们只听领导人说的话而对“法”不屑一顾。在少数民族地区人治行政文化影响下,政府机关和公务员违法行政,导致出现“民告官”案件频繁发生,这使得政府的合法性地位在老百姓心里大打折扣。与此同时“,人治”观念的行政文化在民族地区税费改革之后的乡镇机构改革中也表现得淋漓尽致,从而使民族地区乡镇机构改革不尽如人意。
    本次乡镇机构改革是由上至下动员式展开,乡镇政府改革单向对上级政府负责,而不是对法律负责,其机构改革的依据是中央文件、省级文件、市级文件和县级文件,其文件大多是宏观式的、抽象式的围绕撤乡并镇、精简机构、人员分流、乡镇财政等方面进行改革,不具有操作性。因此,民族地区的乡镇机构纷纷按照上级的文件精神进行改革。殊不知,由于没有法律依据和保障,导致撤乡并镇之后公有财产何去何从、人员分流标准、乡镇债务处理等问题,上述问题本该由法律作为依据进行处理

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