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社会工作行政实施过程中应然与实然的差距探讨

更新时间 2012-4-3 14:33:27 点击数:

    社会工作行政的主要内容涉及社会福利,社会工作行政也可称之为社会福利行政。在社会福利行政的践行过程中,不得不涉及到两个问题,一是实践主体是什么,二是实践法则是什么。目前社会工作行政过程的实践主体主要由政府承担,而实践法则多为既有法规;政府在使用政策法规实施社会工作行政的过程中,必然面临到因为管理制度而存在的应然和实然的差距。这种差距主要体现在社会工作行政实施的两个阶段,一是行政的目标决策阶段,二是行政的实施管理阶段。
    一、社会工作行政目标决策阶段中应然与实然的差距
社会工作行政于目标决策阶段应然与实然的差距是当前政府在制定社会政策时的路径依赖所致。一般而言,社会工作行政目标决策的流程从社会对行政体系提出了某种需求开始,当这种需求被行政体系所了解和关注,并据此作出决策,交由执行者付诸实施后,于社会需求得到满足结束。
    而在中国的社会工作行政决策制定中,决策者可能为这一过程设定了过多的系统目标,其中既有符合社会工作行政实践目的的“民生”目标,又有诸如“社会稳定的安全网”(政治目标)和“经济改革的配套工程”(经济目标)等其他目标。于是在相当“系统”的决策影响下,社会工作行政在其实施过程中,具有明确实现标志的经济目标往往被过分看重;即使在符合社会工作行政的民生目标中,具有明确明显的改善结果的目标也会先于其他目标而被实施。因为在解决目标上存在特殊的倾向性,社会工作行政目标在决策过程中会出现以下并非目标决策所期望的差距:
(一)持续性目标的缺失和应激性
目标的再生产社会工作行政的目标根据社会需求的不同层次可以分为持续性目标和应激性目标,可以分别处理社会对福利的持续性需求和阶段性需求,依据决策目标实现的长短,决策可分为长期性决策,短期性决策和年度决策三种。长期性决策一般不少于三年,它极度依赖外部环境的影响,是一个持续不断的决策过程。短期性决策是由长期性决策过程发展出来的,为期是三年至一年,通常是更明确、详细和活动取向的,着重于活动的完成,又可称为管理性决策。依赖于目前的行政体系,一套完整的决策目标得以实现需要经过层层审核和反馈,这不但人为地阻碍了目标决策的应激性,也使目标决策实施过程中的时效性大打折扣。而且由于社会工作行政的实施主体多为政府机构,政府结构的换届周期通常不超过 6 年,周期性的领导人及组织机构变换有可能会对社会工作行政的实施造成影响,即无法实施过长时间的具有持续改良性质的决策。于是目前社会工作行政实施主体通常会采用两种方式来解决这一可能性激化的问题,一是扩大持续性目标和与之相配套的决策表述外延,使得持续性目标的操作性模糊明确的界定标准,以便可以根据不同时期不同领导组织的需求而改变;二是不采用、忽略持续性目标,反复以应激性目标为决策需求和决策对象。
    (二)社会政策无法涵盖领域中社会工作行政的弱势性
社会工作行政的实施目标决策程序决定了其首先是针对问题的出现而出现的。社会需求对社会工作行政提出的唯一要求即满足需求,预防性质的社会工作行政在实践上的可操作性远低于解决问题性质的社会工作行政实施,这就导致社会工作行政目标决策阶段应然与实然差距的另一个主要表现:社会工作行政对满足社会需求的滞后性。在完整的社会工作行政决策程序中,评估需要、发现问题是首要步骤,而后决定问题解决的优先顺序,直到目标的确定并实施;在这个过程中,预解决的问题一直是存在并持续发挥作用的。社会工作行政因其本身所具有的特性而无法做出相对而言灵活的应对策略,这是社会工作行政在实施福利及其他政策和措施时的不足。
    对应于我国补缺型社会福利性质的社会工作行政目标决策,当前的重要任务在补,这就很容易形成一种事倍功半却依然不能根绝问题的局面。由于对应激性目标的反复操作和社会工作行政执行社会政策过程中本身所固有的弊端所致,社会工作行政实施过程中应然与实然的差距必然会进一步扩大,如何调整社会工作行政目标决策过程中的远期目标与近期目标的比重,如何进一步提高社会工作行政实施过程中的灵活性,都将是今后社会工作行政工作者不能回避的问题。
    二 、社会工作行政实施管理阶段中应然与实然的差距
社会工作行政实施管理阶段中应然与实然的差距主要体现在社会工作行政体制的管理层面。
    在张曙(2000)的研究中,和西方国家社会工作行政体制相比较,我国社会工作行政存在以下几个方面的问题:政府统揽而缺乏团体中介,社会工作这队伍建设加强但专业水平较低,福利资源短缺,行政作用突出而法治配套不完善。
    在政府统揽的基础上,社工作行政的实施往往会带上普遍社会行政的特色,但由于社会工作行政致力于全民大福利,于是在社会行政表率下的社会工作行政管理机制便很难行使出其特有的职责性,于是在社会工作行政实施管理阶段中应然与实然的差距便进一步从理论与实践的层面开始割裂。
    (一)社会距离导致社会工作行政的僵硬化和体制化社会工作行政主体在处理与对象的关系上,往往会忽略社会距离的存在。
    社会距离,两个或多个社会群体由于相互有分离意愿或相互歧视所造成的分离。在社会工作行政的实施管理阶段,工作人员显然是资源支配者的角色,因为资源分配依旧处在人为的分配模式中,社会距离的存在可能会导致很多问题;譬如因阶层资源占有率的不同而导致的认知差异,而这种认知的差异在资源再分配的过程中会使得两个阶层因资源的流动的方向产生矛盾。
    此外社会距离在某种程度上会影响社会工作行政各组织部门间的联系与协调,因为组织和地位上的障碍使得在当前社会工作行政体系中,组织架构中的层级关系十分清晰,而在上下级支配资源的过程中,社会距离会导致社会角色间的互相揣摩和互动,进而产生明确目的外的动机和考量,从而进一步加剧社会工作行政在实施管理阶段的体制化缺陷。
    (二)机动性和反馈过程的缺失
    社会工作行政机动性和反馈过程主要体现在社会工作行政实施的沟通阶段。一般而言,在行政沟通中存在有三种关系模式:聚联式、单联式和互联式。聚联式和单联式容易操纵和控制,但信息量有限速度不快,而互联式虽然沟通较为充分但由于沟通渠道多,不利于信息管理。当前我国社会工作行政的沟通方式常具有内部聚联而外部互联的模式,并在此基础上更加强调层级之间的关系,这往往会造成社会工作行政实施过程中信息的单向传递。此外在行政实施过程中往往采用目标递进式的方案,反馈机制很容易被忽略成为只有名称的空架子,监督机制和反馈机制的缺失为社会工作行政管理实施过程中应然性与实然性的割裂提供了充分的外部环境,并使此种差距具有相当程度的可操作性。
    我国社会行政工作的实施至今为止还带有很大一部分的试水性质,在理论和学术的层面对其的研究还在铺展的过程中,如何将已有成熟经验的西方社会工作行政体制拿为我用,成功本土化,并在此基础上协调社会工作行政实施过程中理念上与实践层面的差异,都将是社会工作行政拟待解决的问题。

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