行政事业单位国有资产收入管理的实践与思考
□陈才贵胡龙军王澧欧东晓
    一、我市行政事业单位国有资产收入管理的现状
    张家界市地处湖南省西北部，下辖两区两县，全市人口160多万。2007年通过对全市行政事业单位的国有资产清查了解到，截至2006年底，全市行政事业单位账面资产总额46.08亿元，其中行政单位11.89亿，事业单位34.19亿元。账面负债总额19.34亿元，其中行政单位4.16亿元，事业单位15.18亿元。账面净资产26.73亿元，其中行政单位7.73亿元，事业单位19亿元。资产清查核实资产总额46.66亿元，其中行政单位11.69亿元，事业单位34.97亿元。资产清查核实负债总额18.59亿元，其中行政单位3.84亿元，事业单位14.75亿元。资产清查核实净资产28.07亿元，其中行政单位7.85亿元，事业单位20.21亿元。根据全市行政事业单位的资产状况，按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的资产管理体制，严格执行财政部颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）及《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），对全市行政事业单位资产的范围、条件、申报程序、审批权限、资产处置收益收缴进行了规范，界定和清理了行政事业单位非经营性和经营性资产的范围，实行分类管理，确保国有资产保值增值，增加国有资产收入。
    1.我市行政事业单位国有资产收入范围
    行政事业单位国有资产收入为政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，必须进行规范管理。我市管理的行政事业单位国有资产收入主要有以下三个部分。
    一是行政事业单位国有资产处置收入，包括出售实物资产和无形资产获得的收入、出让土地使用权收益、转让国有产权（股权）收益，保险理赔款、置换差价、报废报损残值变价等收入。
    二是行政事业单位资产经营使用收入，包括出租出借收入。
    三是行政单位附属后勤服务单位上交资产性收入。主要是行政后勤服务部门及单位兴办的经济实体。
    四是事业单位对外投资收益、分红（我市暂没有这部分收益）。
    2.全市2006—2008年行政事业单位国有资产收入规模
    2006年国有资产收入为3264万元，其中资产处置收入为3130万元，出租出借收入134万元；2007年国有资产收入为4622万元，其中资产处置收入为4093万元，出租出借收入190万元，资产性收入为339万元；2008年国有资产收入为4935万元，其中资产处置收入为3511万元，出租出借收入553万元，资产性收入为871万元（数据来源于非税专户，详见下表）。
    3.我市行政事业单位国有资产收入管理基本情况
    近几年来，我市根据财政部第35号、36号令，采取了一系列措施，加强行政事业单位国有资产管理，确保了国有资产的安全和完整。具体做法有以下三点。
    （1）资产出租出借收入的管理。为确保行政事业单位出租出借资产的保值增值，我市要求各级行政事业单位按照国有资产管理的有关规定据实向国有资产管理部门申报审批出租出借资产，对出租出借资产的租赁收入标准采用公开竞价或公开招投标的方式，并签订好相关协议，确保租赁收入的正常收缴。对出租出借单位要求租赁收入全额上缴非税收入专户，实行收支两条线管理，严禁各行政事业单位挪用、挤占、少缴、欠缴出租出借收入。根据近几年出租出借资产的收入来看，我市行政事业单位出租出借资产量小，而且部分资产还存在闲置现象。
    （2）资产处置收入的管理。为加强对行政事业单位资产处置收入的管理，我市严格按照财政部及省厅出台的行政事业单位国有资产处置的相关政策、规定执行。坚持申报审批制度，对符合资产处置相关规定的资产予以审批处置，处置方式坚持公开、公正、公平的原则，防止暗箱操作、低价出售国有资产。针对处置过程中发现的不正当行为及时予以纠正；对违反规定造成资产损失的单位追究相应责任；对行政事业单位申报审批处置的资产收入严格按照“收支两条线”的原则管理；对处置的每一项资产收入要求单位填制一般非税收入缴款书并全额缴入非税收入专户。缴款单位因需购建或维修改造资产的，根据实际情况按计划进行拨付，调剂部分由政府统筹。
    （3）行政单位后勤服务及下属经济实体上交资产性收入的管理。我市属于旅游地区，经济发展主要以第三产业为主。行政单位规模较小，兴办的后勤服务及下属经济实体机构不是很多，根据统计数据来看，2006—2008年该项收入共计1210万元，主要为后勤服务部门或下属的经济实体。大部分经营效益较差，有的甚至收不抵支，还要主管部门倒贴，因此形成投入大、收益小的格局。在收入管理过程中，全部纳入财政预算，由政府统一安排。目前，我市事业单位尚无对外投资，因此没有收益和分红收入。
    二、存在的问题
长期以来，行政事业单位国有资产收入管理一直没有完全纳入行政事业单位国有资产管理的范畴，存在所有者虚位，管理者缺位，使用者越位的现象。
    1.国有资产管理欠规范，使用效益不高
    长期以来，我市行政事业单位国有资产是部门分割管理，各单位无偿占有、使用。虽然是国家统一所有，但是实际上无人对国有资产保值增值负责。部分单位有偿使用的国有资产没有按照国家有关规定办理资产划转、审批手续，投资方与接受投资方、出租人与承租人的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，只租不管，无人对资产安全真正负责，造成所有者虚位，也没有人对经营者的行为进行有效监督、约束，造成管理缺位。
    国有资产有偿使用产生的收益应该属于国家所有。然而有的行政事业单位出于自身利益的考虑，改变财政资金用途，通过出租、出借、担保、合伙开办经济实体等方式把多余的资产转为有偿使用。大部分收益被视为集体所有而没有上缴财政，没有抵减财政拨款，没有用于固定资产的更新改造，没有向国家缴纳资产占用费。而是由单位自行支配使用，且多用于个人和消费领域，导致部门和单位之间贫富差距悬殊，社会分配不公，有的部门和单位私设“小金库”，成为滋生腐败的温床。由此可见，国有资产有偿使用已演变为行政事业单位受利益驱动对国有资产整体利益再分配的一种局部利益损害整体利益的形式。相当部分资产有偿使用后，都在行政事业单位财政预算管理之外，财务管理和监督明显滞后，且在资产运营过程中，又由于决策失误和运营水平较低等原因，使得有偿使用效率低下，甚至不少单位出现负收益，结果使得行政事业单位投资得不到回报。租金、承包费等难以兑现，也没有按照国家的成本开支范围和标准执行，致使单位“三高一低”（高工资、高费用、高成本、低效益）现象严重，损害了国家作为所有者的权益。
    2“.非转经”管理不善，给国有资产收入造成损失
    利益的驱动使单位加速行政事业性资产转为经营性资产的步伐，不仅增强了单位对国有资产尽可能多占有的欲望，而且由于分散管理运作“非转经”资产，加上体制方面的原因，导致:一是“非转经”后所有权虚位问题更加突出，投资收益和所有者权益易流失；二是“非转经”的资产在运营过程中补偿严重不足。作为经营性资产，其价值补偿是在营运中不提或少提折旧，而所创收入在财政体外循环；三是“非转经”后资产经营效益低下。“非转经”后财务监督滞后，大部分都没有按照国家规定的成本开支范围和标准执行；四是收益分配中严重向个人倾斜，在实际运作过程中,效益收入、租金收入均被提供这些非经营性资产的单位及其所属企业视为集体所有,甚至作为福利进入单位的“小金库”，背离了“非转经”以弥补行政事业单位经费不足的初衷。
    3.出租出借国有资产收入管理缺乏有力监督
    从各单位门面出租出借的情况来看，大部分单位都能够按正常的租赁程序办理合同签证，收取房租，上缴财政非税收入专户，正常合理使用资金，但还存在一些问题，归纳起来表现在以下几个方面：一是租赁合同不规范，有的单位没有签订租赁合同，只有口头协议，有的合同很简单，未明确双方承担的义务和责任，缺少法律效力；二是有的单位门面转租现象严重，把房屋租赁给本单位职工，再让本单位职工转租出去，从中牟利；三是有的单位门面是单位出土地，由单位职工或开发商修建门面，最后导致单位根本收不到租金；四是有的单位门面租赁期限过长，一签就是五年以上，并提前收取支出房租，存在“寅吃卯粮”的现象；五是极个别单位对房租收入管理不善，有的不上缴财政专户，有的胡支乱花，有的不明去向。目前对行政事业单位的国有资产监督部门很多，如财政部门、主管部门、审计部门等，但由于旧体制下形成的管理理念、管理机制和管理方式的影响很深、惯性很强，导致政出多门、各行其是，形成大家都管又都不管的状况。

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