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    论政府管理的发展
[摘要]在统治型政府中,政府的社会管理职能只是作为统治职能的补充而存在的。资产阶级革命后出现了现代意义上的政府,政府的管理职能随之替代了统治职能,成为政府的核心职能。政府的管理先后经历了自由主义的政府管理和凯恩斯主义的政府管理两个阶段。在全球化的今天,政府管理面临着危机管理、公共服务均等化、社会自治力量成长和金融危机等一系列新问题。面对政府管理的新问题,最好的方法是要面向未来,不断开拓创新,既要吸收新自由主义、凯恩斯主义的正确看法,又不能完全照搬。我国应坚定地走中国特色社会主义道路,在吸取人类优秀成果的基础上,深化行政管理体制改革,建设服务型政府。
    [关键词]政府管理;自由主义;凯恩斯主义;新问题
从一定意义上讲,政府的发展过程可以被描述为政治统治职能和社会管理职能此消彼长的演进过程,集中体现为统治职能的渐趋削弱和管理职能的日益增强。当管理职能超越了统治职能并成为政府的核心职能后,政府的管理先后经历了自由主义的政府管理、凯恩斯主义的政府管理等阶段,并在全球化的今天呈现出新的特点。
    一、从统治到管理
在人类社会产生后的很长时间,不论是在世界的东方或是西方,政治统治都是各国政府的核心职能,社会管理职能虽然并非完全没有,但只是作为统治职能的补充而存在的。具体来说,以政治统治为核心职能的政府有以下四个基本特征:其一,政治色彩浓厚。政治与行政是合为一体的,虽然它也承担一定的管理职能,但是,管理是从属于和服务于政治统治的需要的。其二,权力来源于上。最高统治者———君主或教皇被认为是神在人间的代表,权力来源于神,来源于最高统治者。其三,政府职能包罗万象。国家与社会处于混沌一体的状态,没有实现分化,统治体系自身的治理以及对社会的治理都是通过权力的行使而实现的。其四,缺乏独立的管理,管理与统治是一体的,统治自身也就是管理,而所使用的手段也比较简单,主要是运用酷刑和宣传教化的手段。
    基于政治统治的政府模式的产生是有着历史必然性,或者说,它是等级社会的产物,是服务于等级社会的治理要求而建立起来的。在经济上,当人类社会初步形成时,社会生产力极端落后,整个社会的经济基础是自然经济,社会主体是农民。尽管小农之间有着强烈的同质性,但他们往往被限制在不同的地域,处于分散的状态,而且,自然经济本身也意味着他们是分散经营的和自给自足的。在政治上,通过战争、个人威望等方式获得统治地位的人,往往把国家说成是神的意志的体现,把自己说成是神的代表,从而高高凌驾于民众之上,实施专制统治。与此同时,统治阶级采取高压暴力手段,对民众的任何一点反抗行为都给予严历的处罚,以保障专制统治。在这种高压暴力的威慑之下,处于统治最底层的民众,大都无所抗拒地接受了管理。
    在思想上,由于社会生产力水平低下,加之统治阶级的宣传和教化,等级观念、宗教思想是基本的意识形态,这种意识形态发挥着迷惑民众、麻痹民众、禁锢民众的作用,最终阻碍了民众起来反抗的能力。总的说来,以统治为核心理念的权力支配过程渗透到社会生活的各方面,整个社会处于一种等级统治的结构之中,不同的等级叠加成一个统治和压迫体系,而处在这个体系最上层的就是朝庭或王朝,它与它在各个地方的派出机构组成了一个治理体系,为了统治阶级的利益而实现着对整个社会的治理。我们也把这个治理体系称作为统治型的政府。
    现代意义上的政府产生于工业化的过程中,是资产阶级革命的结果。在这中间,发生了一次启蒙运动,这场启蒙运动反映了工业化过程中所提出的新的要求,那就是人的平等和自由的要求。因为,工业化打破了农业社会的地域界限,人口的迁徙和流动以及市场经济的发展,都需要建立在人的平等和自由的基础上。而启蒙运动则把这种要求提了出来,作为工业社会意识形态的基本内核而确立了起来。在此前提下建立起来的政府,也就完全不同于农业社会的统治型政府了。
    当然,在近代社会,政府经历了一个统治职能与管理职能此消彼长的过程。政府管理职能的成长是由多方面的原因促成的。从经济上说,工业革命使得社会生产力得到极大发展,整个社会的经济基础由自然经济转变为市场经济。18世纪中叶,英国人瓦特改良蒸汽机之后实现了技术革命,从而引发了从手工劳动向动力机器生产转变的重大飞跃。
    随后,工业革命从英格兰传播到整个欧洲大陆及北美地区。传统上的自给自主的、分散的自然经济被市场经济所取代,市场经济要求市场经济主体拥有自主性和自由活动的空间,也就是说,要求政府处在经济活动之外,尽可能地不干预经济发展过程。
    从政治上说,资产阶级革命建立起了民主政治制度。17、18世纪,继尼德兰革命之后,英国爆发了资产阶级革命,为资本主义民主制度的确立开辟了道路。在法国,爆发了轰轰烈烈的大革命,摧毁了封建专制统治,为资产阶级掌权奠定了基础。在英属北美殖民地,则建立了新兴的美国,并确立了宪政国家的框架。此外,欧洲大陆的一些主要封建国家也陆续进行改革,推行富国强兵政策,客观上推动了资本主义的发展。资产阶级革命使得民主政治深入人心,人们开始认识到,政府的权力不再来源于神,而来自于广大民众对权利的让渡,让渡的目的在于保障和实现公共利益的最大化。从思想上说,同一时期的启蒙运动则为资产阶级革命作了充分的思想准备。尤其是启蒙思想家所宣扬的天赋人权和三权分立,使得自由、平等、博爱等精神广为传播,不仅促进了欧洲社会的进步,对亚洲国家的思想解放也起了催化作用。
    总之,资产阶级革命标志着以统治为核心的传统封建制度的瓦解,以管理为核心的现代政府开始确立。但是,从统治职能核心的瓦解到管理职能核心的确立,不是一蹴而就的,而是经历了几个世纪的演进过程,直到20世纪,管理型的政府才真正建立起来。
    二、自由主义的政府管理
资产阶级革命后出现了现代意义上的政府,政府的管理职能也随之替代了统治职能,成为了政府的核心职能。而在近代初期,资产阶级政府是建立在自由主义原则之下的,是以有限政府的形式出现的,即尽可能少地干预社会经济活动以及生活。
    从西方资本主义萌芽到资本主义制度的确立,历经了几个世纪的过程。在封建制度的解体和资本主义的发展的过程中,一开始,来自社会的要求是终止统治型政府束缚生产力发展的状态,即要求能够促进经济发展的政府与其相适应。因而,在西欧的一些国家出现了一种基于重商主义的政府管理。
    重商主义强调政府对经济的作用,强调政府干预经济。在重商主义产生和发展的历史时期,商品生产日益扩大,对货币的需求也越来越大,从而在商品与货币的基础上形成了市场经济。在西欧一些国家,由于商业资本的发展,不断要求扩大国内的社会分工,统一国内市场,开拓国际市场,要求通过中央集权来消除国内的封建割据,建立统一的国内市场秩序,促进海内外贸易的发展。然而,这一政府行为随着工业革命的到来不断凸显出其滞后性,工业革命促使资本主义生产关系的不断成熟,商业资本开始转化为工业资本,资产阶级的争夺范围从国内延伸至世界的每个角落,传统的重视出口、抑制进口的重商主义思想显然不再符合历史发展的要求。在这样的背景下,新兴资本主义国家中出现了取代重商主义的自由主义,结果,自由主义由于与市场经济的彻底性的一致性而最终成为确立资产阶级政府的指导思想。根据自由主义而建立起来的政府被定位在“守夜人”的角色上,即对内维持社会稳定,对外抵御侵略,保证资本主义经济的顺利发展,不干涉私人经济活动中的自由竞争。
    对古典自由主义做出经典论述的是英国经济学家亚当·斯密。1776年,斯密发表了古典自由主义的代表性著作《国民财富的性质和原因的研究》(现在常被人称作为《国富论》),系统阐述了自由主义的市场经济原则,认为市场经济中包含着一只“看不见的手”,能够发挥自行调节经济秩序的功能,不需要来自市场外部的干预。也就是说,经济活动应放任高层中的那只“看不见的手”去调节,而政府的角色则应定位于最小国家,政府在经济发展中应该起“守夜人”的作用,保证有一个和平安全的经济活动环境,使国民财富在自由放任的条件下增长。为此,他阐明三点:其一,什么是君主或国家的必要费用,其中哪些由全社会的一般课税来支付,哪些由社会某特殊部分或特殊成员的课税来支付;其二,应由全社会支付的,将用什么方法向全社会征税;其三,近代各国政府通用的举债办法,其理由和原因是什么,有什么影响,他指出,政府的支出必须节俭,实行“廉价政府”的政策,他把“廉价政府”与增加资本积累直接联系起来,认为资本的积累来自节俭。在此基础上,他将政府角色的表现形式主要限制于三种类型:保卫本国不受别国侵犯;保障社会成员的财产和人身不受他人侵犯;建设和维持一些公共事业。①除了斯密,其他国家的自由主义思想家也都提出了自己的观点。如德国传统自由主义的代表威廉·冯·洪堡,在其代表作《试论国家作用范围之界定》中对政府的角色定位做出经典的阐述:为维护个人自由的发展,政府必须明确其存在的目的,即政府只能是保障安全,除此之外的政府角色及其表现形式都应当被禁止。又如英国传统自由主义的代表约翰·密尔继承了自由主义的基本原则,认为政府的角色定位应当奉行不干涉政策。他赞同放任主义,政府既然以促进人民的美德和智慧为目的,政府就要尽可能地发展他们的才能,鼓励他们尽可能多地通过自愿合作去处理他们共同关心的问题。政府在扮演放任型角色时,有助于让每个人充分发挥自己的才干,市场发展将会更加自由。②自由主义自诞生之日起,就影响着西方政府理论和经济理论,特别是个人通过自由竞争实现全面发展、政府是公共安全和社会私有财产的“守夜人”等理论,奠定了西方传统经济自由主义的理论基础。在20世纪初的“经济大萧条”之前,古典自由主义的政府管理推动了资本主义经历了100多年的发展。因而,这一时期的政府管理主要是在自由主义原则下展开的,属于一种保守型的政府,它基本上不具有经济职能,只为公民的政治权利提供保障。

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