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档案行政复议制度的缺陷与完善及司法化方向

更新时间 2013-5-9 18:50:43 点击数:

    随着《中华人民共和国行政复议法》的颁布,一部分档案行政纠纷得到了很好的解决,但档案行政复议的问题也逐渐暴露出来,解决对策可以从多方面进行完善,但要真正解决本质问题,实现档案行政复议司法化是其必经之路。

    档案行政复议 问题 对策 司法化摘 要

     关键词

    “档案行政复议是指公民或当事人对档案行政管理部门所作出的行政处罚或者其他处理决定不服,依法向管理机构要求重新处理的活动”,是档案部门实现自我监督、自我纠错的重要手段,是实现依法治档必不可少的环节,能够有效地调停行政相对人与行政机关的事件纠纷。但由于档案行政复议这一法律制度本身存在诸多问题,使其在执行过程中问题不断,阻碍颇多,其救济功能并没得到良好体现。笔者将从档案行政复议制度存在的问题、解决对策及这一制度未来的发展方向几个方面,对档案行政复议制度作初步探讨。

    一、档案行政复议制度中存在的问题档案行政复议作为一种行政救济手段,在行使的过程中,其功能并未得到充分发挥,也并未充分得到公众的认可,其中存在的问题值得我们探究。

    1.档案行政复议机构缺乏独立性。档案行政复议是指“对档案行政管理部门所作出的行政处罚或者其他处理决定不服从的组织或公民,依法向管理机构,要求重新处理的活动”。据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《复议法》)第三条的规定可知“,行使行政复议权的机关是被申请人的上级行政机关或被申请机关本身及县级以上人民政府或其部分工作部门”。从《复议法》中对复议机构的规定中可以看出,档案行政复议机构在法律地位上并不独立,只是隶属于档案行政机关或人民政府中的一个机构,因此被申请机关与复议机关之间存在隶属或依附关系。由于档案复议机关对外不具有独立的法律人格,这使其难以从中立、客观的立场进行审查,无法真正解决双方矛盾,致使档案行政复议流于表面,作为一种行政裁判制度,其公正性自然也受到了质疑。

    2.档案行政复议审理方式不合理。《复议法》规定,档案行政复议审理程序是“书面审理为主,听证审理为辅”。“书面审理”是指复议机关根据双方提交相关的证据材料进行审查核实,进而做出决定。不可否认这种审理方式快捷、有效,大大提高了行政复议的审理效率,但是其弊端也不能忽视。首先,在这种审理方式下,双方都无法直接地参与到审理过程之中。这使整个审理过程“非公开化,非透明化”,尤其是在维持原复议决定的情况下,难免会让申请人觉得有“暗箱操作”之嫌。复议机关仅仅通过书面材料就采取复议决定,限制了双方的知情权与申辩权,完全依靠于行政复议机关的主观判断,缺乏客观的评判标准,容易造成复议机关的随意性,不认真对待,使档案行政复议流于形式。其次,《复议法》规定“申请人提出要求或行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见”。在此种情况下,是否有必要听取申请人、被申请人及第三人的意见就完全凭复议机关的主观评断难以确定,这就会造成“同案不同审”,未免会有失公正与公平。当申请人与行政复议机关意见相悖时,但是找不到明确的规定。到底是遵从申请人的意见采取听证,还是继续遵从行政复议机构的审理方式,这不仅仅是申请人和复议机关之间无法解决的矛盾,这也是此法本身存在的缺陷。

    3.档案行政复议受案范围狭小。《复议法》第八条规定“:不能对公务员的人事处理决定和行政处分提出复议,只能申诉”。即行政机关工作人员对于机关的奖惩、任免等决定不服的,只能通过诉讼或者内部管理机制解决,而这种内部行政行为的一大特点就是双方之间的行政隶属关系。行政行为分为内部行政行为和外部行政行为,而档案行政复议制度并没有将内部行政行为纳入行政复议范围。因此,当档案行政机关内部人员对机关的行政决定不服从时只能通过诉讼或者等待内部管理机关调解。当内部管理机关调解这种内部行政行为时,大多会站在自身的立场,无法客观中立地去考虑问题,很多时候不是在调解,而是在命令。行政机关内部人员与一般的申请人不同,他们担负着档案行政机关的行政工作,若无法保证其工作积极性,不利于档案事业的繁荣发展。

    二、完善档案行政复议制度的建议作为一种救济手段,档案行政复议存在的上述种种问题,自然难以实现其救济目的,甚至有可能在行使的过程中损害申请人的权益。因此对档案行政复议制度的改善,迫在眉睫。

    1. 建立独立的档案行政复议机构。为了避免行政复议流于表面,最终“失信于民”,建立独立的复议机构不失为一个解决办法。例如可以建立类似于“行政复议委员会”这样一个独立、专门的机构,脱离于其他机关,实行垂直领导,由专门档案人员负责受理复议。在裁判的过程中不受其他机关的影响,以自身的名义公开进行档案复议,并且依法作出复议决定,保证复议结果的客观与公正。

    2.实行听证与书面审理相结合的审理方式。书面审理的方式的确大大提高了案件的审理效率,但与“公平公正”的原则不符。目前大多人抛开行政复议而选择行政诉讼这一司法手段,其原因除了认为行政复议的决定不具备权威性之外,对于整个呈“封闭式”的书面审理过程也存在异议,这样的审理过程无法保证其结果的公正性。

    要解决这一问题,就要优化审理程序,实行听证与书面审理相结合的审理方式。在行政复议的过程中,档案行政复议机关的工作人员首先要对案情进行了解,并进行分析,有了一定认识的基础上,听取双方的辩解,并根据双方提交相关的书面材料采取复议决定。这样整个过程完全透明化,大大防止了暗箱操作的可能性,保证了档案行政复议的公平与公正,也有利于提高档案行政复议制度在人们心中的地位。

    3.扩大受案范围。要扩大受案范围,就要进一步加强对抽象行政行为的监督及审理。可以由当地的权力机关设立一个专门的对抽象行政行为进行监督的机构,对诸如规范性文件、规章等草案进行审理。并一旦发现其不合理或违法,立即将其撤销。将国务院的行政法规、地方行政规章、决定和令等抽象行政行为也纳入到档案行政复议的受理范围或司法程序内。而这并不代表法规等权威性受到威胁,而是对其的客观态度,保证复议决定的公正性的手段。其次,将行政内部人员纳入到受理范围内。行政内部人员既是行政复议的执行者,又是行政工作的执行者,理应让其权利得到合法的保障。

    三、档案行政复议的发展方向———司法化实行档案行政复议制度的首要任务就是解决纠纷,但档案行政复议本身存在的诸多问题又使其无法实现自身的功能,面对现代行政管理的要求,档案行政复议制度转型迫在眉睫。

    1.明确档案行政复议司法化的含义。究竟何为档案行政复议的司法化,目前没有十分明确的定义。行政复议的司法化,不能从字面上进行理解,简单地认为司法化就是照搬司法程序。周汉华教授阐释了行政复议司法化的三层含义“:第一,行政复议组织应有相对的独立性,行政复议活动不受任何外来干预,复议人员独立作出决定,保证过程的公正性;第二,行复议程序应具有公开性与公正性,保护参与人的平等参与权等相关权利以及实行行政复议程序的多元化;

    第三,行政复议结果也应有准司法效力,要求司法机关给予相当程度的尊重。”这三种定义分别对复议组织、复议程序以及复议结果三个方面进行了界定。

    2.档案行政复议司法化的实现。实现档案行政复议司法化,并非是照搬司法程序,而是要采取适当的司法模式。例如美国的行政法院是逐步向法院靠近,英国的行政裁判所则已经彻底地司法化了。仅仅采取适当的司法模式是不够的,还要从根本上对档案行政复议进行改进,真正实现档案行政复议司法化。

    首先,作为一种行政救济手段,在《复议法》中对于行政复议的种种规定,例如审理方式,受理机关等,均刻意地回避“司法化”而偏向行政手段方面,因而在很多时候它不具备司法程序所具有的公正性与独立性。随着多年来的发展与实践,使得档案行政复议的弊端越来越明显,导致档案行政复议无法实现其行政救济职能,使得申请人还需要向法院提起诉讼,使司法机构承担了本不属于自己的责任,加重了司法机构的负担,进而导致司法机关对申请人诉讼的不重视。因此要实现司法化,就必须要增强档案行政复议法律效力,加强“司法化”,要求司法机关给予相当程度的尊重。

    其次,审理方式由书面审查改变为书面审查与公开辩论相结合的形式。现代司法化模式下,将书面申请与公开辩论相结合,则能够有效地避免上述问题。先由双方向复议机关递交材料,由复议机关对书面材料进行初步的审查,再进行双方当事人的公开辩论,使双方充分阐释自己的理由。最后复议机关根据两个审理过程中所得到的全部事实信息为依据,以法律为准绳作出公正判断。

    档案行政复议司法化并非是一朝一夕就可以实现的,实现独立必须要循序渐进,逐步实现档案行政复议机关的独立性,复议过程的公开性以及复议结果的司法效力性。

    参考文献

    [1]周汉华.我国行政复议制度司法化的改革思路[J].法学研究,2004(2).

    [2]王静.行政复议制度的改革完善与发展方向[J].民主与法制,2010(3).

    [3]王海伶.论行政复议的审理程序问题[J].法政论坛,2011(6).

    [4]张楠.我国档案行政复议工作现状及对策[J].中国档案,2010(6).

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