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19世纪改制运动中的难题:1879年招商汕头分局公私混淆案研究

更新时间 2008-5-9 2:44:23 点击数:

【作者简介】李毅,美国华盛顿州塔可马学院历史系终身教授,华南师范大学历史文化学院客座教授,博士。(华盛顿塔可马 98466)
【内容提要】1879年发生在轮船招商局汕头分局公私混淆案的前因后果显示,在清朝的公共体系之外还有另1个“非正式财政体系”;这后1体系虽然无法发展成为独立的参天大树,其能量释放却往往使公共体系的运转打上很大的折扣,并使19世纪的改制运动陷入1种两难的境地。
【摘 要 题】政治·法律
【关 键 词】洋务运动/李鸿章/丁日昌/招商局/钟循
【正 文】
19世纪初以来清朝的改制运动涉及政府内外的许多范畴,诸如官制、税制、洋务等,其意义深远。但是对这些改制运动的评价,学者们从来都莫衷1是。归纳起来,主要有下面两种观点:1是以费维恺为代表的否定论。该论认为政治制度的改革是任何社会改革的根本,而洋务改制运动少的就是政治改革,因此是注定要失败的。用费君的话来说,没有政治改革,再多的坚船利炮也无济于事。(注:Feuerwerker, Albert, China' s Early Industrialization, Sheng Hsuan-huai (1844-1916) and Mandarin Enterprise( New York, Atheum, 1970) , P59. )这种观点源于冷战时期,虽然年深日久,在学界依然有影响,尤其能迷惑刚入门学习中国历史的大学低年级学生。最近以罗威廉为代表的1批学者,则从“社会—国家”这个新的角度来探讨这个问题,得出的结论与上述的否定论大相庭径。在他们看来,改制运动反映了当时社会的新兴事物,如商业的发展,对原有的国家架构形成的压力,以及清统治者自身的调整。罗君的观点在他的“公共领域”这么1个概念里得到了集中的阐述。(注:Rowe, T. William, Commercial and Society in a Chinese City, 1796-1889( Cambridge, Harvard University Press, 1984) . Also see " The Public Sphere in Modrn China" , in Modem China, July 1990, P309-322. )上述两种观点无疑是仁者见仁,智者见智,但是各自也都有盲点。如果洋务自强真像费君说的那样1无是处,那又怎么解释那时打下的近代工业基础呢?如果改制是社会正常发展的结果,那又为什么无法完成现代化的过程呢?本文的目的,是通过剖析1879年招商汕头分局“公私混淆案”,来试图解释19世纪改制运动中的难题。本文的重点,则是清朝财政政策及其改革和执行,而最终要证明的观点可以表述如下:正是纵横交错于清政府内外的“非正式财政体系”,把19世纪改制运动置于两难之境。
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清政府的财政改革,可以说是整个改制运动中最重要的1环。尤其在19世纪财政收入日落西山、危机迭起之际,财政改革成功与否直接关系到所有的其他改革。有关清朝财政的资料可以说是太多了,同时又太少了。有清1代中央集权,地方政府的所有财务处理都必须上报户部审批,再由户部造册以备谘皇帝天聪。由此留下来的册、表、章、奏、批,可谓汗牛充栋。另1方面,由这些文件反映出来的政府财政的实际运作却又微乎其微,因为这些公开的文件,是按照1定的格式、用语甚至内容,做出来让皇帝和公众看的;在实际运作中的种种具体过程,尤其是有违章嫌疑的细节,则不会包括在这些文件里。因此,研究财政改革不仅要基于这些政府的文件,还要考虑到每1件事的前因后果,卷入这件事情的人员,及其他们之间的关系,从而品味出文件中没写出来的奥妙。这些奥妙比任何规章制度都更确切地反映出清朝财政运作的真实面目。
为了更好地展开对19世纪财政改革的讨论,让我们先来看看1879年轮船招商汕头分局“公私不分案”的始末。广东汕头厘金局的蔡伦书,长期把收上来的厘金税款存在1家叫做乾泰的私人钱庄里吃利息。1877年乾泰破产,蔡血本无归。为了弥补损失的税款,他从另1家叫顺泰的钱庄里以12%的高利息借了1万两银子。此后每当蔡收取了新的厘金税,都饥不择食地存到其他钱庄里,来挣取更高的利息,以偿还顺泰的本和利,并希望有朝1日弥补此前损失的厘金税款。这些公私款项的所有转移和交割,都通过招商局汕头分局的钟循来处理。钟循把蔡的厘金税款存在1家由香港人吴绮云开的和记贸易行里。吴是香港永同兴贸易行的东主的公子,来汕头扩展生意时与钟循成了好朋友,此前钟多次在他那里存款生息,没失过手。这次除了蔡送来的厘税11000两以外,钟还把2880两招商局款和3900两商局代收的赈灾款,1起存在和记贸易行里。像往常1样,吴答应1旦需要,钟可以随时取款。但是在1878年初,香港永同兴贸易行因资不抵债而宣布破产,吴无法偿还钟循的存款,便于当年6月不告而别,逃往香港藏匿起来。这样,归还蔡的厘款、招商局的局款和赈灾款共18000多两的重大责任,便都落在了钟的头上。钟循纵然有3头6臂,1时也无法筹措这么1笔巨款。1879年6月,福建巡抚丁日昌突然发难,就此案指责招商局的财务混乱,并对钟循穷追不舍,要求严加惩办;并扬言说,如果商局不认真办理,他就会同南北洋大臣,务必弄个水落石出。在丁的压力下,商局开始对钟案进行调查。可是调查并不顺利,拖泥带水地折腾了好几个月。最后由官府行文,通缉首犯吴绮云;既然吴已经逃跑,何记贸易行在汕头的财产全部没收入公;钟循被永远踢出招商局,并勒令其归还所损失公款的1部分。(注:钟循供词,招商局档案#468(2)/41,中国南京第2档案馆藏。)从1880年以后便再也没人提到这个案子,钟循是否按规定偿还公款也不清楚,整个“汕头招商分局公私混淆案”于是便不了了之。
1877年和1880年之间发生在汕头招商分局这件案子的真相,也许再也不会大白于天下了。但是此案发生的前因后果给我们提出了几个问题:第1,为什么公款的损失会发生在“公款生息”这1政府行为上?考虑到这种行为并非偶然,这个问题就更有意义了。第2,既然香港永同兴贸易行早在1878年初就倒闭了,从那时起钟循存在那里的公款肯定就已经没有了着落,那么为什么直到1年以后该案才曝光呢?其中的猫腻不言而喻。第3,汕头在广东省的管辖之下,出了事该由广东巡抚来处理,为什么实际上是福建巡抚丁日昌出面?诚然,招商局不同于1般政府行政部门,从来都是北洋大臣直隶总督李鸿章的禁脔,但是不论是从名义上的管辖权还是实际上的责任,都轮不到丁说话。第4,既然丁1开始就大张旗鼓,颇有不获全胜决不收兵之势,最后怎么又不了了之呢?对钟循的处理是不是依法办事?通过对以上问题的探讨,就可以管中窥豹,略见当时财政及其改革之1斑;改革中怎样遇到难题,为什么解决不了等问题,也随之释然。
首先来看第1个问题,为什么公款会在“公款生息”过程中损失?公款生息作为政府行为由来已久,到了清代已经非常普遍了,比如说内务府,就经常在私人钱庄里存钱。(注:关于内务府的功能及其在清代社会和政治生活中的地址和作用,请参看Torbert, Preston M. , The Ch' ing Imperial Household Department: A Study of Its Organization and Principal Functions, 1662-1789, ( Cambridge, Harvard University Press, 1977). )北京政府对公款生息的控制1贯很严,所有的款项来往必须造表报给中央的户部,生出来的息款也规定要用在公共事业上。由于清帝国疆域辽阔,政府部门多如牛毛,对公款生息进行管理肯定是1件极其复杂的公务。不过在国家机器运转还良好时,公款生息似乎还没有给中央造成太多的麻烦。但是从19世纪以来国库渐空,1840年以后的10年里,政府每年的赤字高达900万两,大概是正常收入的4分之1。(注:周育民:《晚清财政与社会变迁》,上海人民出版社2000年版,第69页。)与太平军的战争可以说是清代财政管理的1个转折点,厘金制度的启动及其运作典型地表明了中央的财权如何逐渐落入了疆臣手里。(注:罗玉东:《中国厘金史》,商务印书馆1936年版。)在这种大气候下,公款生息的管理也成了地方各级政府的权力范围。这种财权下移的趋势1直延续到战争结束以后,疆臣们就是靠这条财路来发起洋务自强运动的,如兴办招商局。与此同时,上述财政改革也带来了许多问题,主要表现在中央的管理逐渐削弱甚至不再存在。原则上,只要地方政府向户部造表申报,就有权在其管辖范围内开发财源,就地使用。这就几乎等于放任各级政府部门巧立名目来致富。由于当时捐纳制度已经蔚然成风,许多商人用钱开路进入权力结构。他们中的许多人在政府里捐个1官半职不仅是为了光宗耀祖,也是为了赢利。1旦中央的约束少了,就给他们造就了捞钱的广阔天地。在这种大环境下,公款生息也就成了官府中以公谋私的重灾区。钟循在汕头招商分局任内干的那些事,不过是沧海1粟。
作为洋务运动的早期工业之1,招商局本来也是按照集权模式来管理的。局里的所有财务都由上海的总局控制,赚了钱归总局,亏了本也由总局来填补。刚开始规模小时这种集权式的管理还可行,可是在1876年兼并了美国旗昌公司之后,问题就来了。各分局连年亏空,让总局补不胜补。于是从1878年开始,招商局顺应当时全国性财政改革的潮流,把财权下放到分局。总局先根据各分局的财产和市场定出1个数目,由分局包干,此外盈亏都由各分局自负。(注:聂宝璋编:《中国近代航运史资料》,人民交通出版社1983年版,第850页。)就像全国性的财政改革1样,商局的改革表面上好像还是挺成功的。据当时的《申报》报道,商局的官员声称全局的开支少了,生意多了。(注:光绪6年8月2103日《申报》。)但是这1改革也像全国的财政改革1样弊端百出。由于权力下放了,局员们便撒开了竞相以公谋私。全局上下都在商局之外有别的生意,如徐润在上海有大规模的房地产投资,并且和唐廷枢、叶思贤等人合伙办钱庄。(注:徐润:《徐愚斋自述年谱》,文海出版社台北1978年版,第33-34页。)当时招商局高息向钱庄举借了大笔债务,债主中自然少不了他们。唐廷枢办了1家揽载行,据说生意极其兴隆;不过这根本不奇怪,因为每当货运旺季,唐的揽载行是从来不必担心舱位的。(注:方豪编:《马相伯先生文集》,北平1948年版,第8页。)这种公私之间的模糊不清导致了1连串的腐败案。1880年天津分局的叶显祖因为中饱公款而被开除;1883年上海房地产危机中,徐润挪用的大量局款被套牢,不得不以自己的股份填补,市价高达48万两。(注:张厚权:《招商局史》,人民交通出版社1988年版,第203-204页。)相比之下,钟循折腾那么1两万两银子,就实在是太微不足道了。
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钟循的案子固然很小,可毕竟也涉及了公款,1旦出了事,也不是说要脱身就能脱身的,可是为什么钟循出事整整1年以后才引起注意呢?这是我们前边提到的第2个问题。要回答这个问题,还要从清代官僚机制和财政运作入手。财权1贯是北京的禁脔,为了防止地方势力坐大,官员们的薪水也定得极低;堂堂1品大员年俸仅180两银子,而最低的从9品,则低到33两。(注:《大清会典》,中华书局1991年版,第176-177页。)这些集权措施同时也给国家机器的有效运作打了很大的折扣。日益繁杂的政务加上僵硬的管理,甚至使得那些“以天下为己任”的官员也束手无策。因此从康熙中后期起,中央对财权逐渐网开1面,允许地方官员在正赋以外加收附加税,美其名曰“耗羡”,用于地方行政来提高效率。于是在正式公开的财政运作体系之外,逐渐发展起另1套非正式不公开的体系,是为“非正式财政体系”,(注:Zelin, Madeleine, The Magistrate' s Teal, Rationalizing Fiscal Reform in Eighteenth-century Ch' ing China, ( Berkeley, University of California Press, 1984) . )颇似今天的计划外收支。雍正初登宝鼎时雄心勃勃,进行“耗羡归公”的改革,却苦于开网容易收网难。乾隆继位后,自誉要在其祖之宽与其父之严之间取其中,更使得改革不了了之。到了19世纪,这1以耗羡收取为中心的非正式财政体系成长壮大,1如水银泻地,无孔不入,以致于如果没有这1体系的参与,官僚机构的正常运作便不可能。正如墨子所说的,“令公私两便”已经成为各级政府决策和运作的原则。(注:Metzger, Thomas A. , " Organizational Capabilities of the Ch' ing Bureaucracy in the Field of Commerce, the Lianghuai Salt Monopoly" , 1750-1840, in W. E. Willmot( ed. ) , Economic Organization in Chinese Society, ( Stanford, Stanford University Press, 1972) . )
这样,清朝的财政其实由两套体系来运作。1套是按照《大清会典》设计的公共体系,官员们公事公办时上宣下报的官样文章自然是按部就班,循规蹈矩。另1套则是非正式财政体系,也就是在公事公办的同时,通过各种渠道满足各级各式办事人员的内部及私人需要。前者是公开的、合法的,而后者是隐蔽而又人人都心中有数,不完全合法而又为上下所共同接受的。这种不公开的运作极其容易滋生弊端,由半合法滑向非法。在现有的官僚体制中对这些非法行为的唯1控制,是上级官员的慧眼。但是由于这1体系已经浸透于整个官僚结构,几乎所有的官员在仕途中都直接或间接地、或多或少地从中有染,成为既得利益者,其“慧眼”也就为尘所蔽,对非法行为视而不见,见而不管,管而不严。1旦有事,肇事者的上司首先想到的不是按照公共体系的法规行事,而是通过非正式财政体系对各有关方面进行通融,来大事化小,小事化无。
这正是1878年汕头钟循案发以后招商局内外的反应。和记贸易行关门,吴绮云远逃香港后,钟循自然成了热锅上的蚂蚁。在公共体系下全权处理这件案子的是他的直接上司,商局总办唐廷枢。如果要按照法规办事,唐应该立即惩办钟。但是维系唐与钟的并不仅是这套公共体系,还有另1套非正式财政体系。由于这套体系的不公开性质,两人之间关系到底如何今天是无法了解的。但是我们可以毫不费力地猜想到,此前唐很可能从钟的不义之财那里分过1杯羹,这样,钟唐两人就绑在了同1条贼船上。这套不公开的体系有另1套办事规矩,而不是简单地对钟法办了事。唐就是按照这套不同的规矩来办事的,他利用自己在香港的社会关系,跟永同兴的合伙人罗鹤平接洽,希望让罗赔偿钟循2000两来私了此案。(注:《丁日昌致唐廷枢信》光绪5年9月,招商局档案#468(2),中国第2档案馆藏。)很清楚,只要钟能够归还部分损失的公款,唐就可以利用职权大事化小,把整个事件摆平。这就是为什么钟案发生以后的1年里,表面上好象什么事情都没有1样。
钟循损失的公款中很大1部分是招商局的局款,作为招商局的总办和主要持股人之1,唐廷枢应该严惩钟循,才是维护自己的实际利益之道。问题是唐既在公共体系中有利益,也在非正式财政体系有利益。如上所述,非正式财政体系刚开始是作为对公共体系的补充发展起来的,可是19世纪以来公共体系越来越为这种体系所侵蚀,两者在分量上的对比逐渐向后者倾斜。更重要的是,对公共体系造成的损失是可以

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