血吸虫病预防控制中的卫生执法监督
孙利英,吴明海,何兰忠
[关键词]　血吸虫病;预防控制;卫生执法监督
血吸虫病是一种严重危害流行区人民身体健康和生命安全、阻碍经济发展和社会进步的重大传染病[1],在我国南方尤其是长江流域血吸虫病仍然是严重威胁人民健康和阻碍社会经济发展的重大公共卫生问题[2]。现将血吸虫病防控中卫生执法监督工作简述如下.
1　法律法规、政策对血吸虫病防治管理的规定
2004年以来,中国突发的SARS疫情和血吸虫病疫情回升的潜在危险,使传染病控制得到了极大的关注[3]。国务院(国发〔2004〕14号)《关于进一步加强血吸虫病防治工作的通知》,要求加强法制建设,加大《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)执法力度,加强对血吸虫病重大疫情的报告和应急处理,完善立法,使血防工作尽快走上规范化、法制化管理轨道[1]。同年施行的《中华人民共和国传染病防治法》将血吸虫病从丙类传染病修订为乙类传染病进行管理,并与艾滋病/HIV感染、结核病和乙肝等一同被列为全国重点防治的传染病[4],从此,国家从法律的高度加强了对血吸虫病的重视。2006-11-01卫生部印发了《血吸虫病预防控制工作规范》(卫疾控发〔2006〕439号),其中包括血吸虫病突发疫情应急处理预案及技术规范等10个附件[5].
2006-05-01起施行的《血吸虫病防治条例》规定:有血吸虫病防治任务的地区(以下称血吸虫病防治地区),县级以上地方人民政府卫生主管部门等依照本条例规定的职责,根据血吸虫病防治技术规范,负责本行政区域内的血吸虫病防治及其监督管理工作[6].
2005-07-08实施的《血吸虫病突发疫情应急处理预案》(卫疾控发[2005]263号)规定:血吸虫病突发疫情发生后,根据突发疫情分级响应程序,在当地人民政府的统一领导下,由卫生等有关部门组成血吸虫病突发疫情应急处理工作领导小组,负责本行政区域内血吸虫病突发疫情应急处理工作的组织管理、指挥和协调;卫生行政部门成立血吸虫病突发疫情应急处理技术指导小组,负责本行政区域内血吸虫病医疗救治、疫情控制和调查评估等相关工作[7].
综上所述,血吸虫病防治的过程中并没有确定卫生监督机构职责,也没有提到要求卫生监督机构的参与,只明确了政府有关部门及卫生系统中的疾病控制机构、医疗机构等的责任。但是,2006-02-26施行的《国家突发公共卫生事件应急预案》规定:“医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构是突发公共卫生事件应急处理的专业技术机构。”在此明确规定了卫生监督机构的职责:卫生监督机构在卫生行政部门组织下,要服从卫生行政部门的统一指挥和安排,须得与医疗机构和疾病预防控制机构开展突发公共卫生事件的调查与处理。所以,为了给卫生行政部门及时做出预警提供有力依据,卫生监督机构应当开展血吸虫病疫情的日常监测工作;并且作为卫生行政部门领导下的专业技术机构,须得在卫生行政部门的统一指挥和安排下,开展突发血吸虫病疫情的调查与处理;同时协助卫生行政部门查处突发血吸虫病疫情中的违法行为.
2　在血吸虫病防治过程中,相关法律法规规定的法律责任
《传染病防治法》第六条规定:各级卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作;第六十八、六十九、七十、七十三、七十四、七十六条规定:卫生行政部门有权:(1)对单位责令改正(或责令限期改正),通报批评,给予警告;没收违法所得,处以罚款,可以依法暂扣或者吊销机构的许可证(或执业许可证);对非法行为予以取缔,逾期不改正的,可以提请有关人民政府依据职责权限,责令停业、关闭。(2)对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予相应的行政处分,并可以依法吊销有关责任人员的执业证书。(3)构成犯罪的,依法追究刑事责任[8].
《血吸虫病防治条例》第四十九、五十、五十二条规定,由卫生行政主管部门责令限期改正,通报批评,给予警告;罚款;没收用于违法活动的工具和物品;逾期不改正的,可以提请有关人民政府依据职责权限,责令停建、关闭;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分,并可以依法吊销有关责任人员的执业证书;负有责任的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的,依法追究刑事责任[6].
《突发公共卫生事件应急条例》第五十条规定,卫生行政主管部门对医疗卫生机构可以:责令改正、通报批评、给予警告;情节严重的,吊销《医疗机构执业许可证》;对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任[9].
综上规定,卫生法律法规规定的卫生监督主体是卫生行政部门。刑事责任的追究,根据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定,属于公检法专职。除此以外,其他法律责任的追究均由卫生行政部门行使.
3　存在的问题
3·1　卫生监督执法主体的错位
　卫生监督主体是指享有国家卫生监督权力,能以自己的名义独立从事卫生监督管理活动,并对行为后果承担法律责任的组织。2000-01-19卫生部发布实施的《关于卫生监督体制改革的意见》,卫生监督的重点是保障各种社会活动中正常的卫生秩序,预防和控制疾病的发生和流行,保护公民的健康权益[10]。但在实际中,卫生监督机构却是承担卫生执法职责的事业单位,违背了最初设立卫生监督机构的目的———“依照国家法律、行政法规行使卫生监督职责”[10]。造成的结果就是仍然延续着卫生监督主体与监督机构相分离、卫生监督主体职权与监督机构职能不协调的状态[11].
3·2　法律责任的内容不明确
3·2·1　“通报批评”是行政处罚还是行政处分
　通报批评是通过实际影响当事人的声誉或者严惩影响当事人的声誉、名誉的方式,以社会影响和社会压力来达到某种制裁的效果和目的。通报批评不仅影响当事人的声誉,而且可能严重影响当事人的经济利益[11]。通报批评在各种文件及相关法律文件中都可见到,《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》和《血吸虫病防治条例》都强调了通报批评.
对于通报批评,法律并没有明确规定其性质.
3·2·2　有待确定“责令改正”的性质　
责令改正是要求相对人履行其本来就应该承担的法定义务,通过要求相对人履行其本应遵守的行政法上的义务,从而达到其行为从违法状态恢复到合法状态的目的.
但是,既然是强制性要求在行政处罚时必须得有责令改正,运作中一般是在行政处罚文书上以格式化的形式,由卫生监督员根据实际情况填写完成任务.
3·2·3　“警告”的性质也应当明确　
《行政机关公务员处分条例》规定了行政机关公务员处分的第一种类为“警告”;《行政处罚法》在第八条列举的行政处罚种类第一类也为“警告”。作为行政处分的“警告”与作为行政处罚的“警告”所根据的事实、理由、依据,所适用的法律法规,以及采取的形式、采用的程序、权益的救济等均有所不同。但《传染病防治法》等相关法律法规并未明确.
3·3　卫生行政执法与卫生技术要求的脱节
　传染病卫生监督是一项专业性、技术性很强的行政执法活动。因此,卫生检验监测、检查等技术性行为是传染病卫生监督行为的当然组成部分。《血吸虫病防治规范》和《血吸虫病应急预案》都未提到卫生监督机构的参与血吸虫病防控技术工作。那么,在当前状况中,卫生监督机构没有能力开展日常监测,也没有机构提供相关的技术支持或资料支持,无法开展血吸虫病监督活动.
4　建议
4·1　继续深化机构改革,统一卫生执法监督主体与卫生监督权　
卫生监督权是国家行政权力的一部分,任何行政权必须依法取得。以便严格、规范执法,切实提高各级政府运用法律手段发展、管理和控制传染病疫情(当然包括血吸虫病)的能力,以适应我国依法治国和社会市场经济良性发展的需要,进而创造出有利于人民群众健康的法治环境[12].

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