代理国库行为分析与监管对策———基于经济学视角
孙进营（中国人民银行长沙中心支行,湖南长沙410005）
摘要：随着财政、税务改革的进一步深化，各级国家金库对代理国库的监管显得越来越重要，对确保国库资金安全、防范国库资金风险承担不可推卸的责任。本文分析了商业银行取得代理国库资格前后的行为选择，阐释了代理国库的经济效应和行为准则，在此基础上提出了对代理国库的监管对策。
关键词：国库资金；行为选择；代理国库资格；经济效应；行为准则；监管对策
根据1985年国务院发布的《中华人民共和国国家金库条例》的相关规定，人民银行承担了具体经营国库的职责和义务，并依此确立了国家与人民银行之间的第一重委托代理关系。本文试图从经济学的角度对代理国库行为进行剖析，分析代理国库的行为选择和行为准则，并据此提出加强代理国库监管的政策建议。

一、代理国库行为选择

随着市场经济的进一步发展和完善，国库业务量呈现了直线上升的势头，国库在有限的资源配备下，难以把所有的业务揽于手中，这也不符合市场经济经营原则，不利于国库最大限度地防范国库资金风险、确保国库资金安全。人民银行国库应当充分运用市场竞争的优势，让商业银行参与到经营国库业务当中来，充分利用商业银行汇划资金的快捷通道的优势，发挥其中介作用。

（一）代理与不代理

“代理”一词是制度经济学上委托代理理论的一个重要概念，在现代经济社会里，代理成为一种普遍的经营模式，并在市场经济中发挥着重要的作用。商业银行作为市场经济的微观主体，在市场竞争中练就了一身好本领，积累了金融方面的丰富经验，汇聚了一批高素质的专业人才队伍，并有着代理国库业务的比较优势，商业银行经营国库代理业务便具备了一定的条件。我国对商业银行代理国库的资格实行审批制度，符合条件的商业银行可以向人民银行提出申请，人民银行对商业银行代理资格进行审核确认，并对不符合要求的申请行不予以代理资格。商业银行作为市场经济的独立经营主体，有代理与不代理的选择权。国库代理权是一种稀缺资源，经营国库代理业务会给商业银行带来额外的成本，但也会带来更多的经济利益。从商业银行代理国库业务的现状来看，商业银行代理国库业务的成本相对于代理显性收益（人民银行按照业务笔数给予的代办费用）来看，略显过高。但作为代理国库业务的商业银行获得的大部分利益来自隐性收益，即代理国库能带来正的附加效应。这种附加效应包括：代理带来财政、税务等机关的潜在大客户、额外的大单存款；商业银行自身业务因此会辐射更宽、更广；与政府机关建立良好关系，这种友好关系的维系，能为商业银行业务的开展减少障碍等。因此，代理国库业务成为了商业银行竞争的一项稀缺资源，国库代理便有了竞争市场，商业银行角逐的代理权在市场调节下会向优势商业银行配置。

（二）积极代理与消极代理

商业银行与人民银行之间是通过契约确定委托代理关系的，在代理关系成立之前，商业银行和人民银行之间存在信息不对称的问题，商业银行为顺利获取代理权，会努力掩饰自己的不足或进行“寻租”，并有可能掩盖其真实目的。取得代理资格后，商业银行面临着积极代理与消极代理两种选择。积极代理是商业银行严格按照委托代理书上的要求执行国库的相关制度，认真代理国库业务，确保国库资金安全的行为；消极代理是商业银行不严格执行国库的相关制度，或是假代理之名义谋取自身利益，并可能对国库资金安全带来隐患的行为。委托代理关系确立后，人民银行可能遭遇商业银行的道德风险———消极代理。这种消极代理与商业银行的经营理念、经营目标有关，与代理业务的成本收益之缺口相连。从而，加强对代理国库的监管是人民银行国库一项重要而艰巨的任务。

二、代理行为的经济效应

商业银行取得代理资格后，不仅要经营自身业务（包括资产、负债、表外等业务），而且要按照委托代理协议经营国库业务。在实践当中，商业银行一般没有配备专门人员单独从事国库业务，而是在经济利益最大化的驱使下安排其他业务人员兼办代理国库业务。这样一来，原有的人力、物力资源必然由自身业务与代理业务共享，可能导致资源在代理业务与自身业务之间分配不均的问题。资源的共享性与分配不均将带来代理业务的挤出效应与外部效应。

（一）挤出效应

为衡量财政政策的实际作用，经济学家借助挤出效应这一概念进行解释。挤出效应是指政府支出增加所引起的私人消费或投资的降低，即政府的介入导致私人的退出。由于代理国库资源的共享性，使得商业银行代理国库业务对其自身业务产生挤出效应。主要表现为，商业银行为追求自身利益最大化，不额外配备雇员，导致同一雇员不仅要经办代理业务而且要办理商业银行的自身业务，投入代理业务的时间越多，经办自身业务的时间越少，从而导致排队办理业务的顾客越多，因排队流失的客户也就越多，久而久之会对自身业务产生实质性的影响。在业务量越大的情况下，这种挤出效应就越明显。

（二）外部效应

商业银行代理国库业务会产生外部性，即代理业务与自身业务之间会产生相互影响，代理业务对自身业务会产生正的外部效应。正的外部效应是指商业银行代理国库业务会推动商业银行自身业务的发展。这种正的外部效应主要表现在以下几个方面：一是代理国库业务能够树立商业银行的良好社会形象，提高商业银行的社会地位，提升商业银行的市场竞争力；二是通过代理国库业务商行能够建立与财税等公共职能部门之间的良好关系，有利于自身业务的开展；三是商业银行代理国库业务有利于自身业务的扩展，能够扩大社会对商业银行服务的需求，最明显的是增加商业银行对公共职能部门的除代理国库业务之外的服务，比如代办工资、水电费、个人信贷等。

三、代理国库的行为准则

作为代理方的商业银行，它与人民银行之间形成了利益相关的耦合体，其行为的选择不仅受到自身利益追求的影响，而且受到人民银行监管的制约。商业银行在市场经济条件下是独立经营、自负盈亏的竞争主体，其经营的目标符合经济学上的“经济人”假说，追求利润最大化是商业银行天然的终极目标。在正常的工作时间段里，商业银行面临的利润函数如下：W=W0(T-t)+W1(t)+M0+M[t/(T-t)]-C0(T-t)-C1(t)，其中，W0(T-t)代表商业银行经营自身业务的收益，W1(t)代表商业银行代理国库所取得的收益，t代表商业银行代理国库所花费的时间，经营自身业务所花费的时间为T-t，C0(T-t)和C1(t)代表的是商业银行经营自身业务和代理业务各自的成本，M[t/(T-t)]代表的是人民银行对商业银行代理国库业务的激励函数，是商业银行获得的额外收入，人民银行对商业银行的激励额度的大小取决于商行的努力程度，其努力程度可以用代理业务时间占自身业务时间

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