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公安机关创新流动人口服务管理机制基本法律问题

更新时间 2011-1-21 14:22:46 点击数:

    公安机关创新流动人口服务管理机制基本法律问题
朱利民(湖北警官学院 法律系,湖北 武汉 430034)【摘 要】流动人口服务管理程序主要涉及流动人口服务管理法律适用包括管理、调查取证、行政强制措施等程序规定。在对流动人口的法律保障方面,我国宪法法律和行政法规中仍然存在着立法上的空白和限制;流动人口服务管理的执法理念在于警察调查权与流动人口基本权益的平衡。因此,针对流动人口服务管理领域的立法、司法和行政活动,对其基本理念、范畴和职能定位的系统梳理显得尤为重要。
    【关键词】服务管理创新机制;流动人口;警察调查;比例原则
     【中图分类号】D631.42 【文献标识码】A 【文章编号】1673 2391(2010)06 0055 06
    Basic Legal Problems on Management Services Innovation Mechanism ofFloating Population by Police SecurityZhu Limin(Hubei University of Police, Wuhan 430034, China)Abstract:The procedure of management services of floating population is mostly involved with its application regu-lations, such as management, investigating and collecting evidences, administrative compulsory measures, and so on. Onthe aspect of legal guarantee for floating population, there still exist blank space and limitation in the Constitution, laws andadministrative regulations. The law enforcement idea in management services of floating population lies in the balance be-tween police investigation power and basic rights and interests of floating population. Therefore, it is important to demon-strate the basic concepts, category and function orientation of legal, jurisdictional and administrative activities in the fieldof management services of floating population.
    Key words:management services innovation mechanism; floating population; police investigation; principle of pro-portionality
目前,两实全覆盖正逐级展开,针对辖区内的实有人口、实有房屋,公安机关主要围绕四项具体工作展开:一是规范街路巷、门楼牌的命名编号;二是开展信息入户调查采集;三是建立部门信息交换共享机制;四是加强对互联网的安全管理和社会组织服务管理。其核心就是流动人口服务与管理,其中每一项工作都涉及到具体行政行为的职权和程序的合法性与合理性问题。它是公安机关创新管理机制以及警察权与人权平衡理念在新时期流动人口服务管理中交互作用的结果,这对效率与公正的博弈而衍生出的涉及到户籍、居住、就业、计划生育、社会保险、义务教育等诸多方面的地方立法的蓬勃态势,在社会需求对上下位法系统衔接的统一《流动人口服务管理法》的要求中,公安机关对此法律体系的全面了解和基本法律问题的深入研讨将有利于进一步明晰警察职权的先导和协助的角色定位以及公安行政程序的交叉和渗透的正当控制,有利于统筹兼顾流动人口服务管理创新机制与依法行政。
    一、公安机关流动人口服务管理创新机制的基本要义
流动人口通常被界定为离开户籍所在地,在外从事各种社会活动的人口,或在流入地居住而没有本地户口的人。目前我国的流动人口以进城务工的农民工为主体。
    (一)我国流动人口管理模式的演变轨迹
根据历史背景、方针政策、工作手段等因素的不同,可以将改革开放以来的北京市流动人口服务管理工作分为四个阶段:1.弱的国家与社会关系背景下的自由宽松型管理模式(1949-1957 年);2.高度一体化的国家与社会关系背景下的严格限制型管理模式(1958-1978 年);3. 经济转型中的国家与社会关系背景下的防范控制型管理模式(1978-2000 年);4.构建服务型政府背景下的多元目标整合型管理模式(2000年至今) 这四个阶段前后更迭,其政策指向、工作内容、价值目标逐渐变迁。而管理模式的转变会导致管理机制更新和管理职权的重新定位。    [1]
    (二)公安机关流动人口服务管理创新机制的基本要义和管理职能定位
1.由主导走向协助据相关文件记载,从公安部暂住证申领办法(1995.6.2)、公安部关于实施暂住证申领办法有关问题的通知(1995.7. 17)、民航总局、公安部关于民用机场暂住人口管理有关问题的通知(1996.6.21)到公安部《关于流动人口通报协查工作的规定》(1996.11.26),结合北京、深圳、浙江和成都等地方政府规章来看,公安机关对流动人口的管理正在从治安管理主导型向政府及各部门的服务和管理、流动人口的待遇享受和权利保障等多方面功能协助型过渡。
    暂住证制度立法及其制度设计突出的是治安管理,有明显的“重管理轻服务”、“重义务轻权利”倾向,是以管理为主旨的立法,而居住证制度立法强调服务和管理并重,根据“权利与义务对等”等原则进行具体制度设计,是以服务管理、权利保障为主旨的立法。而持有《浙江省居住证》的人员,其原户籍所在地的土地承包、计划生育、宅基地、兵役等权利和义务不变,同时还享受本地的以下待遇:(1)社会保障。
    参加企业职工基本养老保险或者按照“双低”标准参加养老保险;参加职工基本医疗保险或者城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗;参加失业、工伤、生育等保险。(2)住房。可申请租住政府或者企业为非本地户籍居住人员提供的集中居住区住房,在租金方面给予一定的优惠;参加所在企业建立的住房公积金制度。(3)义务教育。持证人员子女按照就近就学原则安排入学,并按规定享受杂费减免政策。
    (4)户口迁移。除杭州市区外,在全省全面实行以具有合法固定住所、稳定职业或者生活来源为落户条件的户口自由迁移政策,让符合条件的流动人口自愿落户,享受城市居民的同等“市民待遇”。(5)其他待遇。参加工会和各类先进的评比,参与本地科技成果的申报和奖励,参与本地各类资格职称的评定及接受技能培训,免费享受国家规定的计划生育基本项目技术服务,依法参与社区的民主管理活动,等等。此外,居住证承载的信息量更大,管理也将更加人性化,并可以与户口迁移等政策有机地联结起来。    [2]
    总之,废除暂住证,实行居住证制度,保障公民平等权利,是从把流动人口看作流民到当作居民的社会理念和法律制度的重大转变,也是公安机关创新流动人口服务管理机制的基本内涵和重要坐标。
    2.由管理走向服务
    从国家层面来看,长期以来,我国政府实行的是传统的“行政型”管理模式,这种政府管理模式是为适应计划经济体制而建立起来的,市场经济体制下的服务型政府的运作逻辑应是:“服务型政府-市场经济-服务型-有限政府-有限行政-公共管理-法治政府-多元主体公共治理”逐步取消户籍制度,构建服务型政府,是公安机关在流动人口管理中必须把握的大局。
    管理即管辖、治理。自古以来,管理是国家机关的天职。服务是为集体和为别人工作,是现代社会赋予国家机关的新理念。我国的国家机关已被列为社会公共需要服务的第三产业。管理与服务是一对矛盾。它们的区别在于,管理的构成要件是管理者和被管理者,服务的构成要件是服务者和被服务者;在管理内部,管理者是矛盾的主要方面;在服务内部,被服务者是矛盾的主要方面。管理者和被服务者对事物发展具有不同的要求,正是这种不同要求赋予了管理和服务不同的范畴;由于长期存在的等级制度造成的等级观念的影响,形成了管理者的地位高于被管理者,而被服务者的地位高于服务者的“定论”,这种地位的错位,致使管理与服务的对立、内部构成要件的对立都被人为的扩大。

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