载入中....
设为首页 收藏本站 联系我们 网站地图
论文网
您现在的位置: 免费毕业论文网 >> 法学论文 >> 行政法 >> 正文
搜索: 论文

试论香港行政主导制的实施路径创新

更新时间 2012-4-3 14:30:31 点击数:

    [摘要]《香港基本法》为香港特别行政区设计的政治体制是行政主导制,但行政主导制在一定程度上仅停留在制度层面,行政长官依法施政不顺。香港行政主导制的实施路径需要创新,包括调整政府与政党的关系,提高政府的政党性;调整政府与立法会的关系,适度平衡两者的权力;调整政府与法院的关系,增强行政长官对释法的影响力。
     [关键词]香港行政主导制;行政长官;政党;立法会;法院
    虽然《香港基本法》设计的政治体制是行政主导制,但行政主导制在实践运作中遇到这样那样的障碍,行政长官依法施政不顺,有时甚至是举步维艰。香港行政主导制的实施路径需要创新,具体内容是分别调整政府与政党、政府与立法会,以及政府与法院的关系。
    一、调整政府与政党的关系
    香港政党数量较多,根据政党与政府的关系,香港政党可分为两大阵营:建制派和反对派(也称“泛民主派”),其中反对派政党在立法机关分区直选中民意支持度一直较高。香港政党,特别是反对派政党,喜欢与政府叫板,这样的案例很多,甚至出现为了反对而反对的现象。分析香港一些政党为了反对而反对的原因,除了政党本身发展不成熟、要应付选举等因素外,还有政制本身的因素使然。行政长官不得具有政党身份的规定,使任何政党都不能获取最高行政权。“港式议会政治的最大缺憾,便是因政党及议员都知道自己没有执政的可能,无论议员及传媒,以至公众,也不会认真看待他们的政策研究。媒介政治奖赏的,只是一些言论出位,懂得运用语言噱头及暴力吸引公众的政治人物,而非政策上的真知灼见。”[1]200随着行政长官、立法会“双普选”时代的来临,香港政党对政制的渗透力度会更大。虽然“政党政治”这一概念时而被用来描述香港的政治生活,但客观地说,香港还没有出现一般意义上的政党政治,但这种特定意义上的政党政治的深入发生是必然趋势。从保证政党政治良性发展和促进政府的有效管治的角度考量,当务之急是组建联合政府,通过制度创新,为政党政治的发展提供空间。这里的联合政府意指为改变特别行政区政府目前处于分立政府(即行政机关、立法机关分别被不同政治力量掌控)的状况,通过政治委任制把影响力比较大的各政党的领袖吸收进政府任职,以提高政府的政党性。长期以来,有些人士反对香港政党政治的发展,甚至反对政党政治这个提法,其中一大原因是认为政党政治与香港行政主导制不可以结合,否则行政主导就会变成立法主导。其实,行政主导与政党政治并非“有你无我”的关系,政党政治与行政主导完全可以并行不悖。英国、美国等发达国家的政府权力运作都有政党政治的支撑,就是实行无执政党政治的俄罗斯,总统和总理权力的运作也依赖“政权党”的支持。关于政权党目前还没有一个准确的定义。俄罗斯学者认为“可以把国家元首身边工作并奉行其方针政策的组织机构和集团统称为‘政权党’。”[2]目前,统一俄罗斯党作为杜马中的第一大党,就是支持总统施政的政权党。与俄罗斯总统在议会中有自己政权党的大力支持形成鲜明对比的是,香港行政长官在立法会却没有属于自己的政党,就是建制派政党也要与政府保持距离,只是在政治发展等重大议题上支持政府,在民生经济议题上有时也得扮演反对的角色以博得选民的认同。曾荫权认为行政主导能够与政党政治相结合,并积极促成两者的结合。在现时的政治委任制度下,不论是司长、局长、副局长或是政治助理的职位都可吸纳具政党身份的人士,而且这些人在政府任职后并不需要退出其所在政党。曾荫权在2007年委任香港自由党主席田北俊为旅游发展局局长,2008年又委任了几位政党人士进入政府担任副局长和政治助理。客观地说,目前香港政府已经具有一定程度的政党性,但这种政党性还不够浓厚,政府只是与民建联、自由党等“支持性政党”[3]序言建立比较和睦的关系。
    2010年政改方案获得通过,作为属于泛民主派的民主党功不可没。此事也说明,香港行政长官应扩大施政的社会基础,尽量争取包括泛民主派在内的各方力量的支持。政府为改善与反对派政党的关系,就得考虑他们的利益诉求,要着手把反对派中相对理性或相对温和的政党领袖吸收进政府担任职务,建立更广泛的联合政府以博得他们对政府施政的支持。目前的行政长官没有政党背景,但不久的将来政党人士担任行政长官的就会成为现实,虽然当选人要退出所在的政党,但这并不能割断其与原所在政党的关系。香港立法会分区直选采用比例代表制,导致立法会议席的严重分散化,目前即使是最大的政党也控制不了四分之一议席。在任何政党都是立法会的少数派的情况下,届时的行政长官不仅要依赖原所在政党的鼎力支持,还要组建联合政府,通过政治委任制把政治光谱相同或相近的政党人士吸收进入政府任职,以扩大自己的施政同盟。实践证明,行政长官施政仅靠制度规范所建构的权力这个硬实力是不够的,还需要借助政党政治这个软实力以协调与各种政治力量的关系,并给权力运作以必要支撑。
    与组建联合政府相适应的制度变革是提高行政长官在政制中地位的超脱性。组建联合政府必定扩大政党对政府的渗透力和控制力,为此须要提高行政长官在政制中地位的超脱性,以免受到过多掣肘。香港的政制模式类似俄罗斯的超级总统制,但香港行政长官与俄罗斯总统在政制中的地位不可同日而语。俄罗斯总统地位很超脱,既是国家元首,又是俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障,总统不属于三权分立中的任何一方。总统有权解散议会,而议会只有指控总统犯有叛国罪或其他十分严重罪行并经最高法院确认后才能弹劾总统。国家杜马对政府提出不信任,辞职的是总理等内阁成员,总统却安然无恙。而香港行政长官领导的政府在政制内要向立法会负责,定期向立法会作施政报告,答复立法会议员的质询等,这些制度设计无疑矮化了行政长官在政制中的地位。为提高行政长官在政制中的地位,可专门设立副行政长官领导政府工作并向立法会负责。考虑到组建联合政府的要求,副行政长官由立法会最大政党的领袖出任,经行政长官提名,报中央政府任命。
    二、调整政府与立法会的关系
    “行政与立法既要互相制约,又要互相配合,而且重点在配合,这是起草香港基本法时的一个重要精神。”[4]1但在香港的政治实践中,极难发现两者的配合,只看到立法会对行政的制约。就立法会对政府制约的现状而言,香港存在的问题不是“不及”,而是“过分”。立法会有些议员近年来权力膨胀,自封自己对政府官员提不信任案的权力,并行使对政府官员的调查权,形成对政府官员的极大威慑。立法会虽可以通过对政府官员的不信任案,但却不能强制不受信任的官员辞职,因为依据《香港基本法》,立法会无权过问主要官员和政府公职人员的任免。立法会的不信任案虽然不具有法律上的效果,但是其所形成的政治压力往往导致被问责的官员辞职。
    因香港政府是“分立政府”,行政机关和立法机关被不同的政治力量所把控,两者的冲突就不可避免。“行政及立法关系是透过两个截然不同之机制产生,因此思维方式也南辕北辙。”[1]226还有人对此更深刻地指出:“行政首长由偏重亲中派和工商界利益的选举委员会产生,亦因此顺理成章地倾向于往‘上’看,往‘北’看,而多于往‘下’看。相反,立法机关欲有相当数目的议席是通过直选产生,这些议员与其所属政党,为了能在下次选举中保住议席或取得更好成绩,对普罗大众民意的取向会更为敏感,政策主张及议会行为,亦会较多以民意为依归”,[5]214这样就容易造成行政与立法的冲突。此外,行政长官有“权”无“票”与立法会议员有“票”无“权”的矛盾无法解决,正如有学者指出的:“香港政治体制畸形之处,在于它刻意让一个有权无票的行政长官,与一个有票无权的立法会并存”。
    在这种情况下,政府难以使自己的政策在立法会中得到稳定和足够的支持。同时,香港政制的最显著特征是行政主导制,立法会对政府人员的产生没有什么影响,除了有很少的几位立法会议员代表个人参加行政会议外,立法会不参与政府的决策。立法会的政策制订权力,在回归后因对私人条例草案的限制和分组点票降至极低,导致部分直选议员滋生逆反情绪。政府与立法会的这种关系,使立法会议员倾向扮演政府反对派的角色,而且这种角色由于不需要分担执政的责任,因而哗众取宠的成分只会越来越突出。
    香港行政主导制揉合了总统制、议会制的某些因素,近似超级总统制,其中议会制的因素主要体现为:行政长官在一定条件下可以解散立法会。值得注意的是,这个议会制因素不是强调议会的权力,而是强调行政长官的权力。因要抵制彭定康推

[1] [2] 下一页

返回栏目页:行政法论文

设为主页】【收藏论文】【保存论文】【打印论文】【回到顶部】【关闭此页