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我国征地补偿制度问题探讨

更新时间 2012-4-3 14:28:20 点击数:

    摘 要:基础设施建设,是经济社会发展的必要条件。在基础设施建设过程中,大量土地征用行为不可避免。为了满足公共用地需求,我国设置了土地征用和补偿制度,并把行政补偿作为最基本的补偿方式
     关键词:征地补偿;农民
    1 征地补偿过程中存在的问题
    1.1 超强制性和非程序化我国土地征用的法律法规对征地范围的规定比较模糊,且很多规定已经失去时代意义。在计划经济条件下,个人(有时候集体)被排除在国民经济建设之外,所以全部的建设都可以征用土地。但是在当前市场经济条件下,各种经济成分加入到社会建设的行列,这时再以宽泛的“为国家和公共目的”来界定征地的范围,实际上是使得任何建设都可以征用土地。我们认为,为了保证法规和社会认同的“公共利益”的需要,在征地过程中政府实施一定的强制性行为是必要的。但是必须指出的是,这种强制是建立在法规的约束和对私人财产权的维护和尊重之上的,这是政府行使征用权的唯一标准和界定。而我国现行的征地制度则大大超过了这一标准和界定,带有严重的超强制性。
    1.2 征地监管工作薄弱,尤其是征后跟踪检查滞后在我国征地制度中,对征地的监管是一个薄弱环节,虽然自 2003年以来中央加强了对土地问题的监管,明确我国“实行最严格的土地管理制度”,但是,地方国土管理机构同时是地方政府的行政管理部门,它的人事、财政关系都隶属于地方,对于地方领导批条子往往无能为力,同时土地出让金收入是地方政府重要的收入来源之一,有的城市甚至是主要的财政收入来源,以至于我国土地案件频发、查处阻力重重、调控效果受到一定影响。
    现行征地制度,尤其缺乏征后跟踪检查的环节。一旦征批手续办完,主管部门就认为万事大吉,至于征后是否存在暗渡陈仓、化整为零、擅自改变用地方向、少征多用、征而未用等问题,是否存在补偿费分配和管理不当等诸如此类的问题则无人问津。征后跟踪检查不严格,给利用征地管理上的不完善获取行政划拨土地、寻求由多种用地制度并存而产生的寻租行为以可乘之机,也为少数干部(包括乡镇政府和村干部)贪污土地补偿费提供了方便,从而加剧了农村社会矛盾。
    1.3 社会保障机制尚未建立,失土农民的生活保障难以落实土地是农民最基本的生活、生产资料,还承担着生活保障、养老、失业保险等社会功能,被征用就意味着农民失去土地的保障权利,由于生活观念、劳动技能等多方面的原因,大多数失地农民在其他工作岗位上的竞争一般又处于弱势,往往难以找到工作,生活陷于贫困。
    由于土地征用补偿则采取补偿费直接分配给失地农户且不进行土地调整的方法,对于他们而言,失地即意味着失业。即使不完全失地,也意味着收入减少,生活成本的增加。且医疗养老保障情况令人担忧。
    1.4 被征地农户缺乏补偿金长期使用规划,安置问题无法解决由于此次对失地农民的补偿方式是一次性的货币安置。货币安置是一种生活指向性的安排,而非就业指向性的安置。但土地被征用后,有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路。在对农民的调查中,当问及补偿款发放后的用途时,大多数农民计划将其用于支付房屋的建设和修缮,子女教育等开支,基本没有用于就业和创业问题考虑,补偿费仅仅被当作生活补助消费了。这对于缺乏一技之长难以自谋出路失地农民这无异于坐吃山空。
    2 我国征地制度改革的思考和建议2.1 切实转变政府职能,有效控制征地范围各级政府要加快转变职能,尽可能减少自由裁量权。征地范围不能滥用,更不能损害农民合法的土地利益,不能剥夺农民的生存权、财产权、发展权。要严格界定征地范围,坚持土地用途管制。要坚持按照项目、产业政策、建设用地定额指标、投资强度要求提供用地,不断提高土地的集约利用水平,杜绝盲目圈地造成的土地闲置、抛荒,以实现经济发展、保护资源和保护农民利益的统一。同时,要严格控制征地规模。即使是公益性用地也要惜征慎征,可征可不征的尽量不征,一定要征的也尽量少征。
    2.2 提高征地补偿标准,推行安置方式的多样化征地补偿按土地原有用途、使用产值倍数法确定补偿费用,不符合土地估价原则,也不符合市场经济交易规则。征用农村土地的土地补偿费用不仅要考虑土地的自然属性,还要考虑土地的社会属性,即土地在城市中的区位、交通等因素;安置补偿费用还要考虑征地给农民带来的就业损失和生活福利损失,考虑城市支持农村、城乡统筹协调发展的需要,提高征地补偿在本质上是让被征地农民享受城市快速发展带来的经济效益。应坚持同地同价的原则,全面落实征地区片综合地价,凡经济社会发展水平相近区域的土地,即便是国家重点工程和大中型水利水电工程征地,其征地或建设用地补偿价格应相同,不因其用途、规划限制等因素而有所区别。
    目前,我国的征地补偿安置机制是以货币补偿安置为主,就业安置为辅。从长远来看,这种机制会产生严重的社会问题,应逐步转变为以就业安置或保险安置为主,货币补偿安置为辅。在就业安置方面,应积极拓宽被征地农民的就业面,引进劳动密集型产业,解决被征地农民的就业安置问题。
    在住房安置方面,应引入农房补偿安置价格评估机制,并因地制宜地实行货币安置或还房安置等方式,切实保障被征地农民宅基地的用益物权。
    2.3 大力推行被征地农民社会保障制度《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31 号)明确指出“,征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。目前,全国只有 18 个省(自治区、直辖市)建立了被征地农民社会保障制度,尚未建立的地方应认真做好被征地农民的社会保障工作:一是征地补偿安置方案从货币安置为主改为社会保障安置为主; 二是征地涉及被征地农民安置,没有实行社会保障安置的,不得批准征地;三是实行征地补偿费预存制度。
    2.4 进一步规范征地管理
    一是切实加强农村土地管理,强化基础工作。征地制度改革要体现以地以物为主的指导思想,就必须按照统筹城乡土地管理、城乡土地管理并重的思路,切实做好农村土地和房屋在规划、建设、权属登记等方面的动态管理,为征地补偿安置提供基本依据。二是提高征地工作透明度。在项目用地前期准备阶段,严格落实拟征地公告制度,包括拟征土地的范围、面积、征地时间、补偿标准等。这样既让被征地农民享有知情权、参与权,又通过拟征地公告实施有限期的冻结,明确对“抢种、抢栽、抢建”现象不予补偿的原则。在国土部门或征地机构对拟征土地的面积、地类、权属进行调查和确认后,即与被征地集体组织和农民签订征地补偿协议,并将此作为征地报批不可缺少的要件,没有征地补偿协议不予办理报批手续。这样既充分尊重了被征地集体组织和农民的意志及财产权,又使征地批后实施有了补偿依据,消除了补偿纠纷隐患,还为征地批后核查奠定了基础。三是提高征地审批效率。凡是用地预审时做过的工作,用地审批时都不再重复做。对单独选址项目也应相应进行改革,建议国家在审批建设项目的同时审批其用地规模,有工期要求的工程用地在征地补偿费到位且征地报件经有审批权的政府所属国土部门审查通过后,即可先行用地。
    3 总结
    随着我国经济进入起飞阶段,城市化进程不断推进,农村旧的经济基础和上层建筑必将发生全面和深刻的变革。各种基础设施建设中的土地征集活动也必定会呈现新的特点。这就要求我们进行长期深入的跟踪调查,对农村土地流转和农民生活问题做进一步探讨。
    可以预见,今后的农村土地征用和补偿活动将随着政府职能的转变、农民自我意识和组织化水平的提高而愈加规范,国家出台的政策法规也将进一步完善。

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