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烟草专卖行政处罚类型辨析

更新时间 2011-9-25 9:26:42 点击数:

烟草专卖行政处罚类型辨析
苗春
    【文章摘要】本文运用宪法学、行政法学的基本理论和相关法律规定,阐述了辨别某一行政管理措施是否属于行政处罚的三个标准,并对烟草专卖相关法律中规定的行政处罚及容易与行政处罚相混淆的行政管理措施进行了详细的辨析,对执法实践具有很好的现实指导意义。
     【关键词】烟草专卖;行政处罚;类型
    行政处罚作为烟草专卖管理的重要手段之一,对于打击涉烟违法行为、净化卷烟市场、维护专卖管理秩序具有重要作用。根据《中华人民共和国行政处罚法》行政处罚的种类有警告,罚款,收违法所得、没收非法财物,责令停产停业,暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照,行政拘留,以及法律、行政法规规定的其他行政处罚7种,其中罚款和没收违法所得是烟草行业最常见的2种处罚类型。由于设定烟草专卖行政处罚类型的主要法律——《中华人民共和国烟草专卖法》颁布实施于《中华人民共和国行政处罚法》之前,其中有许多规定与行政处罚法规定的处罚种类相似,却并不一致,如取消烟草专卖业务资格、责令关闭、责令停止生产、责令暂停经营等。这些行政管理措施是否属于行政处罚、属于哪类行政处罚,一直是烟草专卖执法实践中的模糊问题。由于行政处罚是限制、剥夺行政相对人权利的损益性行政行为,法律对其实施设置了严格的程序,以保证处罚结果的公平公正。违反法定程序的行政处罚就是违法行政,因此将烟草专卖行政处罚从普通烟草专卖行政管理措施中辨别出来,防止因错用执法程序而导致违法行政的严重后果,具有重要的现实意义。
    一、处罚类型辨析的标准
    依据正确的标准和尺度进行烟草专卖行政处罚种类的辨析才会得出准确的结论。如何确定正确的辨别标准?这就需要从法学相关理论中去探究。根据学理,行政处罚是指享有行政处罚权的特定行政主体,对违反行政管理秩序尚未触犯刑律而又依法应当受到行政处罚的公民、法人和其他组织所给予的一种法律制裁。
    它具有惩罚性、实体性和结论性以及法定性的特点,从这些特点出发,我们不难找出辨析处罚类型的标准。
    (一)行政处罚是具有惩罚性质的行政行为
行政处罚基于违法者行为的危害性和应受谴责性,是国家行使惩罚权的活动,其核心属性在于“罚”。所谓“罚”是指使违法者的合法权益受到减损,包括“不应减少而减少”和“应增加而不允许其增加”两种情形。以“惩罚性”做为辨别行政处罚类型的第一项标准,可以将部分行政管理措施隔于行政处罚的门外,如“责令改正、限期改正”和“撤销烟草专卖许可证”。
    1、责令改正、限期改正。违法行为具有危害性和应受谴责性,针对其“应受谴责性”就要实施行政处罚,针对其“危害性”就要对违法行为进行纠正,使其恢复至原来状态。可见行政处罚与具有“恢复原状”作用行政措施是完全不同的两类行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第23条规定“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”,因此“责令改正、限期改正”是与行政处罚“形影不离”的恢复性行政管理措施,但其具体表现形式多种多样,仍需要展开进一步的分析。
    2、撤销烟草专卖许可证。撤销是指作出行政许可决定的行政机关或其上级机关,依职权或者根据利害关系的人的请求作出的对已经生效的行政许可使其失去法律效力的决定。根据《烟草专卖许可证管理办法》第46条的规定,撤销的法定事由包括:(1)政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的:(2)超越法定职权作出准予行政许可决定的;(3)违反法定程序作出准予行政许可决定的;(4)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;(5)被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销;(6)依法可以撤销行政许可的其他情形。前4种是由于许可机关的原因导致许可撤销的,第5种是由于被许可人的原因导致被撤销。无论是基于哪种原因的撤销,被许可人取得许可证的状态是违法的,因此应当将这种违法状态恢复至取得前的状态。可见撤销不是具有惩罚性质的行政处罚手段,而是具有“恢复原状”性质的行政管理措施。相应地导致烟草专卖行政许可被撤销的原因行为会导致相应的法律后果,如对行政机关工作人员的行政处分、使用欺骗手段取得烟草专卖行政许可的在3年内不得再次提出新办申请等。
    (二)行政处罚具有实体性和结论性
行政处罚具有实体性和结论性这是它区别于普通行政管理措施,尤其是行政强制措施的第二项标准。根据《中华人民共和国行政强制法》第2条,行政强制措施“是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。实践中容易被混淆的是“强制收购”。根据烟草专卖相关法律的规定,“强制收购”是对违法收购烟叶、违法运输烟草专卖品的行为所采取的具有实体性和结论性的措施。因此“强制收购”不是行政强制措施,但其是否为行政处罚,还需进一步分析它是否具有惩罚性,以及是否符合处罚法定的原则。
    (三)行政处罚严格执行处罚法定的原则
行政处罚严格执行处罚法定的原则,不仅应受处罚的违法行为、处罚的幅度、处罚的程序要由法律规定,而且对违法行为苛以哪种类型的行政处罚也只能由法律规定的国家机关在法定职权范围内行使。
    法律关于行政处罚种类设定的规定,是辨别行政处罚类型的第三项标准。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二章的有关规定,行政处罚的设定主要包括以下规则:(1)法律可以创设所有行政处罚,限制人身自由的处罚为其专属权,行政法规、规章无权作出规范;(2)行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚;(3)地方性法规可设定除限制人身自由和吊销企业营业执照以外所有行政处罚;(4)部门规章和地方规章可以设定罚款和警告。
    综上,确认某一烟草专卖行政管理措施属于行政处罚,要同时达到以下三项标准:第一,该行政管理措施具有惩罚性;第二,该行政管理措施具有实体性和结论性;第三,该行政管理措施具有合法性,符合处罚法定原则中行政处罚法关于行政处罚设定的要求。违反其一都不能够称之为行政处罚。
    二、对几种烟草专卖行政管理措施的辨析
根据上文阐述的辨别标准,下面将对几种常见的烟草专卖行政管理措施进行分析。
(一)警告
警告是申诫罚的一种,是行政主体通过对轻微违法者的名誉、荣誉、信誉的告诫与谴责,警示其不再重犯的处罚形式。
    实施警告的行政处罚应当制作行政处罚决定书并送达被处罚人。《烟草专卖许可证管理办法》第55条规定“因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的,应当不予受理或者不予发证,给予警告”。此条规定的警告是对违法行为的告诫和谴责,具有惩罚性、实体性和结论性。另外《烟草专卖许可证管理办法》由国家发改委制定,属于部委规章,具有设定警告这一行政处罚类型的权限,因此《烟草专卖许可证管理办法》第55条规定的警告属于行政处罚。
    (二)取消经营资格
    《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第16条规定“烟草专卖许可证的发证机关可以定期或者不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、

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