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浅析我国行政救济制度对外国人权益的保护

更新时间 2011-7-16 14:11:31 点击数:

    [作者简介]张亚楠,女,中国人民公安大学涉外警务专业2009级硕士研究生。
    张亚楠(中国人民公安大学涉外警务系,北京100038)随着外国人来华的日益增多,对外国人合法权益的保护已成为我国行政司法领域的重点工作。这不仅反映我国行政司法制度是否完善,而且影响我国外交关系以及国际地位。
    近年来,在华外国人的行政救济工作已上升为行政司法机关工作的重点。在外交保护制度下,相关行政执法部门如何用尽当地救济,保护好外国人的合法权益,处理好国际关系,对我国意义重大。因此,需要进一步研究并完善我国行政救济制度。
    一、用尽当地救济原则的适用
    所谓外交保护,是指一国对于其国民或法人在海外受到所在国机关或官员的侵害,依照所在国法律用尽了一切当地的行政机构和司法机构救济仍不能获得补救时,可以自己的名义、采用国家间的程序要求侵害国予以补救的权利。由此可见,用尽当地救济原则是外交保护的重要前提之一,也是外交保护的内在组成部分。它要求,当外国人的合法权益受到所在国的不法侵犯后,受害人必须首先用尽所在国的所有国内求偿程序,若仍不满于裁决结果,才可申请国籍国的外交保护。
    当地救济主要是指当地的刑事救济、民事救济、行政救济。本文着重探讨行政救济。行政救济是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害,请求国家机关给予补救的法律制度的总和,包括对违法或不当的行政行为加以纠正,以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。在我国,行政救济主要包括行政复议、行政诉讼、听证三部分内容。
    从行政救济角度谈我国对在华外国人的权益保护,即行政和司法机关针对受害人是外国人的案件进行当地救济(行政复议、行政诉讼等)的行为。近年来的实践证明,相比较本国公民而言,外国人这一群体具有极大特殊性,在保证其享有平等国民待遇的同时,我国行政、司法机关对外国人的当地救济取得了一定成绩,但也面临一些亟待解决的问题。
    二、我国行政救济制度对外国人权益保护的现状及存在问题目前我国行政救济制度对在华外国人的权益保护方面取得了一定的成效,但仍存在许多亟待解决的问题。这不仅与国内行政救济体制有关,而且还受中外意识形态差异的影响。
    (一)我国行政救济制度的现状。
    1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,并规定该法自1990年10月1日起正式实施,这是我国社会主义法制和民主政治建设中的一个重大步骤,也是我国依法行政历史发展的一个重要里程碑,标志着我国行政诉讼制度的正式确立。1999年4月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》,于1999年月10月1日正式开始实施。其中,第41条规定:“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议,适用本法。”根据本条款规定,外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内适用我国的行政复议法是国家主权原则在行政复议中的具体体现。
    基于以上相关法律规定,我国在对外国人进行行政救济时主要坚持以下三个原则:第一,平等原则。我国行政诉讼法规定,外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼,同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。这是平等原则在行政诉讼中的具体体现,任何一个主权国家对在其境内活动的外国人都应规定其依法享有的权利和必须履行的义务。第二,对等原则。我国行政诉讼法规定,外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的,人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利,实行对等原则。行政诉讼法这样规定,既体现了国家平等原则,又维护了国家尊严和国家主权。第三,国际法优于国内法原则。我国行政诉讼法规定,中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的,适用该国际条约的规定,中华人民共和国声明保留的条款除外。
    (二)中外行政救济制度认识差异。
    由于中外国家性质、历史、经济、法制等具体社会情况不同,不同国家对行政救济的理解与认识是不一致的,行政救济机构的设置上也存在很多差异,加上,外国人对我国的国内法缺乏主动学习的意识,造成一些中外纠纷的产生。
    1.外国人对中国行政救济制度认识不足。
    用尽当地救济原则主要体现所在国属地管辖的优越性。
    外国人在所在国内产生争端时,选择所在国的当地救济,不仅方便证据取得和判决执行等程序,同时也给予所在国“自我纠87机会,减少受害人所在国与国籍国之间的纠纷。因此,外国人在进入该国时应当对该国的国内法和司法救济程序有所了解和预见,因为所在国对他的侵害行为与该国之间具有最密切的联系,这些都决定了以属地优越权为基础的用尽当地救济原则的合理性。而在实际执行中,往往因为相当一部分外国人对中国法律认识不足,缺乏了解,导致不能充分利用我国对外国人的行政救济制度来维护自身利益。
    例如,某外国留学生穆罕默德·侯赛因,在我国学习期间,用作废的秘鲁货币当美元欺骗营业员,换得人民币800元,在逃走时被业主追上并将其送到当地派出所,后又移交到某市公安局。根据《治安管理处罚条例》第23条第1项的规定,对其作出治安拘留7天并罚款200元的行政处罚。之后,他以自己是外国人、行政处罚过重的理由提起行政复议,最终某省公安厅作出维持某市公安局原行政处罚的复议决定。该案例充分体现了外国人对我国法律缺乏足够认识,企图以优待外国人为借口逃脱法律制裁,违背了行政救济制度的适用原则。
    2.用尽当地救济原则的适用主体不能是国家。
    用尽当地救济原则是指,当个人、法人或其他组织的合法权益受到所在国侵害时,该受害人必须首先用尽所在国国内一切行政救济手段后,仍对判决结果不满,才可申请其国籍国进行国际求偿。据此而言,用尽当地救济原则适用的主体是个人或集体,如果被侵害的是某一国家自身的利益,而该国基于其国家自身利益提出求偿,这样便违背了用尽当地救济原则的适用条件。也就是说,如果一国基于本国的直接损害要求实施当地救济,国家是为了维护自己的利益,这种救济与被救济的关系成为直接和纯粹地调整两国之间的关系,而不属于外交保护的范畴,那么用尽当地救济原则不能适用。
    (三)我国行政救济制度存在的不足。
    我国行政机构的设置仍存在不合理的成分,受案范围过窄,诉讼资格限制太多,行政裁决机构缺乏独立性与权威性,致使行政救济效率偏低,影响外交保护工作的进行。
    1.受案范围与起诉资格限制过多。
    我国《行政诉讼法》对受案范围采取了列举的方式,其中,第11、12条分别列举了应当受理和不能受理的案件类型。
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