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论我国行政诉讼调解制度

更新时间 2011-5-27 12:40:33 点击数:

陶 峘( 南京工业大学 法学院,江苏 南京 211816)摘要: 依据现行行政诉讼法的规定,我国的行政诉讼实践不适用调解制度。但实际上,这不利于现实社会中解决纠纷和保护相对人的权益。随着时代的发展,将调解引入行政诉讼已成为一种趋势。同时,行政诉讼的价值以及法院在行政诉讼调解中的作用与责任,则是构建行政诉讼调解制度必须进一步探讨的问题。

     关键词: 行政法 行政行为 行政诉讼 调解制度 制度构建
    一、行政诉讼不适用调解的理论依据及其缺陷我国《行政诉讼法》在制定过程中对于是否规定调解制度存在着肯定和否定两种意见,立法机关最终采纳了否定的意见。这主要是因为,传统的行政法治观念认为行政权力与公民权利是对立的,行政诉讼制度就是行政权力和公民权利对峙的产物。


    行政权是一种具有不可处分性的公权力,在行政法律关系中,行政权属于国家公权,由法律、法规预先设定,行政机关或被授权的组织不能自由处分,故此,行政诉讼无调解的前提和基础。

    行政行为要么合法,要么违法,对于合法的行政行为应当判决维持,对于违法的行政行为应当判决撤销,对于显失公正的,判决变更; 因此,没有对纠纷进行调解的必要; 此外,调解意味着双方的妥协和让步,因此,在行政诉讼中适用调解制度可能会损害相对人的利益,或者损害国家利益和社会公共利益。

    《行政诉讼法》实践十余年来,尽管实体法上规定行政案件不适用调解,但是在具体司法实践中,审判人员经常进行“协调”工作。法律上没有依据并不等于实践中不存在,客观地讲,行政诉讼适用调解在许多情况下,取得了良好的社会效果。但在实践中也存在较大的问题。由于没有实体法上的依据,行政诉讼调解显得有些随意,并随之异化成为某些法官手中的权力,尤其是非正常撤诉率的居高不下更表明此问题的严重性。有数据表明: 从 1994 年到 2000 年撤诉率分别达 44. 3%、50. 6%、54. 0%、57. 3%、49. 8%、45. 0% 、37. 8% ,其中原告主动撤诉率分别为62. 4% 、54. 8% 、51. 7% 、56. 6% 、60. 7% 、64. 6% 、69. 0% 。在诸多撤诉案件的案卷中,我们往往看不到原告撤诉的原因,也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。

    有调查证明,除了原告主动申请撤诉和诉讼过程中因被告改变原具体行政行为,原告同意并申请撤诉外,还大量存在着法官发现行政行为违法,为避免判决行政机关败诉而“影响关系”,主动找行政机关“交换意见”,建议行政机关改变原行政行为,以促成原告申请撤诉。有的法官还配合被告作原告撤诉的动员工作。

    为规避法律又能自圆其说,其常被称为“协商”、“协调”、“庭外做工作”等。

   行政诉讼有如此多的调解案例却又缺乏法律依据,甚至在形式上还违背现有法律的明确规定,这种情况显然不利于维护法院的司法权威;

    同时也使得实践中行政诉讼的调解缺乏统一的原则,在程序、结案方式、救济制度等方面的规定也存在制度缺失。这无论是对维护相对人的合法权益,还是监督行政机关依法行政均是不利的。当调解已在事实上成为法院解决行政纠纷案件的主要方法时,如因其“名不正”而导致其“言不顺”的话,将不可避免地导致问题重重。

    因此,笔者认为,与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,不如从制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权益、促进行政主体依法行政的重要方式,从而消解因制度空缺带来的不良影响。

    二、国外行政诉讼调解制度的比较分析行政诉讼既不能一味排斥调解,也不能无原则调解,而应坚持有限调解原则。行政纠纷解决机制的研究,在世界范围内都是一个方兴未艾的课题。在国外,调解作为一种替代性纠纷解决机制,获得了理论界的广泛认同,并在司法实践中取得了初步经验。

    ( 一) 美国法院的附设调解制度

    在英美法国家,尤其在美国,根据法律面前人人平等原则以及公民与政府受同一法律支配和受同一法院管辖的原则,法院附设调解制度既适用于民事诉讼程序也适用于司法审查程序。

    法院附设调解制度是美国法院一个非常重要的审前程序,其基本特点是调审分离、审前调解。


    ( 二) 澳大利亚行政案件的调解澳大利亚亦属英美法系,其通过调解解决行政争议十分普遍,尤其是有关信息自由权的行政争议。如果调解过程中达成协议,行政决定法庭可做出命令使这些协议生效,但前提是,行政决定法庭必须对该协议予以审查; 如果调解失败,案件将进入正式庭审,并且调解员不能再参与有关该案的任何庭审活动。

    ( 三) 德国的行政诉讼和解在大陆法系的德国,其《行政法院法》第 106条对行政诉讼中的和解制度进行了一般规定。

    该条规定: “只要参与人对和解标的有处分权,为完全或部分终结诉讼,参与人可以在法院做出笔录,或在指定或委派的法官面前做出笔录以达成和解”。法院和解的达成可以使原被告双方以妥协方式部分或者全部解决纠纷,提高司法效率。

    ( 四) 瑞士的审前调解制度

    在瑞士,其联邦行政法院在受理行政案件前,先由联邦行政法院的调解法官主持调解,若审前调解达成协议,就不再进入审判程序,若调解不成则转入审判程序。这种审前调解方式在实践中发挥了重要作用,有资料显示瑞士联邦行政法院每年接到的不服行政决定而起诉至联邦行政法院的行政案件的 75% 都是由行政机关与当事人通过调解方式解决的。

    ( 五) 我国台湾地区的诉讼和解我国台湾地区在借鉴德国行政诉讼调解制度基础上,立法上明确确立了行政诉讼和解制度。台湾地区《行政诉讼法》219 条规定: “当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程度如何,得随时试行和解。受命法官或受托法官,亦同”。该法还对和解中的第三人、和解的效力等具体问题进行了规定。

    三、完善我国行政诉讼调解制度的思考就行政诉讼调解性质,德国和我国台湾地区学者认为: 行政诉讼调解兼有双重性质,既是一种公法契约,又是一种诉讼行为。作为公法契约,它是行政机关与行政相对人依公法上的权利义务为内容达成的合意; 作为诉讼行为,它是行政诉讼程序的组成部分。

    行政诉讼可以借鉴民事诉讼引入调解,将之作为一种审理和结案方式。但基于行政案件的特殊性质,行政诉讼除了作为解决行政争议的一种主要手段,还肩负着权利救济和监督行政的特殊使命,使当下各种变相调解转变为依法调解,变暗箱操作为阳光作业,解决立法规定和司法实务之间的矛盾。因此,行政诉讼调解必须在遵循自愿、合法原则的基础上,在调解范围、调解程序等方面做出特别规定。

    ( 一) 行政调解的范围

    参照国外经验,结合我国《行政诉讼法》第54 条之规定,可以规定在以下情况下应允许调解: 一是行政行为合法、程序不合法时可以调解。

    二是在事实关系存在“确定性”时可以调解。三是被诉讼行政行为属于自由裁

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