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对出租车行业特许模式的经济学和行政法学分析

更新时间 2012-4-3 14:29:34 点击数:

    章亮亮( 华东政法大学 200042)内容摘要: 我国出租车行业诸多问题年年不绝,深层原因都和作为该行业制度核心的特许经营权制度密不可分。本文从行政法学和经济学视角,对出租车行业实行数量管制的合法性和合理性进行探讨。从行政法学视角看,出租车行业不属于《行政许可法》规定的行政特许范围,实施数量管制也违反了行政法学上的依法行政原则和比例原则; 从经济学视角看,数量管制无法消除出租车行业的负外部性,反而导致权力寻租和社会福利损失,政府为了维持管制效果会耗费更多人力物力,直接导致社会成本增加。世界各国放松数量管制的实践证明,只要实施严格的服务和安全标准管制,取消数量管制并不会危害出租车的安全和服务水平,也不会造成经济秩序的混乱。只有让出租车服务业回归到一个正常的竞争性行业,才能真正破解不断凸显的出租车行业管理难题。
     关键词: 出租车 行政特许 数量管制
    2011 年 8 月 1 日,数千名出租车司机在杭州中心城区趴车抗议,同月,上海市、嘉兴市、苍南县、河北沧州市等地也出现出租车集体停运事件。根据能找到的公开报道不完全统计,2004 年到2009 年 8 月份间,中国出租车业平均每个月要发生约 1. 2 起群体事件。近两年,重庆、长春、石家庄、大连、郑州等地出租车也相继罢工。出租车行业作为城市公共交通的一个重要组成部分,其发展一直备受社会关注,但诸多问题年年不绝,深层原因都和作为出租车行业制度核心的特许经营权制度密不可分。
    英国《经济学人》杂志在 1991 年 1 月 5 日的一篇评论中曾写道: “出租车业本应是经济学教科书中的一个自由竞争的典范。在这个市场上,有大量的卖家( 出租车司机) 和大量的买家( 乘客) ,而市场进入门槛又很低( 车辆购置成本低) 。然而,它却不是。”①我国对出租车业实行行政特许制度,尤其是行政权力对准入规制和总量控制的设置,都在实质上尽量排除个人作为出租车行业经营主体的可能性,并明显向大型出租车企业倾斜,从而使得出租车市场具有很强的封闭性和垄断性。对出租车行业实行管制的最终目的是为社会公众提供高质量的出租车客运服务,当现存的出租车行业特许模式已面临难解的困境,行政权力理应打破旧有的利益链条,逐步改变其对出租车行业的管理模式。
    一、对出租车行业特许模式的行政法学分析出租车经营作为一项既能为社会公众提供出行便利,又能够赚取营业收益的经济活动,其本质上属于每一个经营者享有的权利,出租车经营权其实是政府为管理公共事务而创造出来的一种专营特许权,在行政法层面来讲,是一种从业资格的认定。行政特许体现为一种特权,是指由于政府权利的让渡才使公民拥有了本不具备的权利,而资格认定属于政府行政管理的职责,不涉及任何权利的范围。
    ( 一) 出租车行业不属于《行政许可法》规定的行政特许范畴我国《行政许可法》对行政特许这一概念没有明确规定,但第五十三条①和第十二条第( 二)款②的规定对普通许可和特别许可作了实质上的区分。《关于?中华人民共和国行政许可法( 草案) > 的说明》中提到,普通许可是由行政机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件,适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项,一般没有数量限制; 特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利,主要适用于有限自然资源的开发利用,有限公共资源的配置,直接关系公共利益的垄断性行业的市场准入等,一般有数量限制。我国出租车行业采取的正是行政特许管制模式,由行政权力介入行业管制,对出租车数量进行限制,从而使出租车牌照成为一种稀缺资源,再由行政权力进行分配。
    1. 出租车行业不属于“公共资源配置”范畴公共资源的定义和范畴如何准确的界定,一直是个有争议性的课题。在立法上,《行政许可法》既未定义公共资源的内涵,也未列举其范围; 学界通常只是对公共资源的类型进行简单列举,很少对其概念进行定义。而正是由于有限公共资源的含义不明确,导致特许范围不明,从而使政府有借“有限公共资源”之名滥设行政特许的机会。首先,出租车营运牌照不是天然的有限公共资源。行政权力因为对出租车实行总量控制,使得出租车经营权成了政府“计划”下的资源,出租车营运牌照因人为因素变成“紧缺资源”。而且营运牌照反映的实际上是出租车上路行驶的权利问题,在没有属于一个特定的主体以前,就是一种公共资源,并不属于政府。因此,有的地方政府拍卖机动车牌照的做法,从根本上讲,是混淆了政府资源和公共资源的界限。其次,道路属于有限的公共资源,但并非出租车专用的公共资源,不能作为出租车行业行政特许的依据。根据我国公安部交通管理局统计,截至 2011 年 6 月底,全国机动车总保有量达 2. 17 亿辆,其中,9846 万辆汽车中私家车占比超过 73. 2%。
    ③
    因此,出租车不是城市道路的主要使用者,以道路拥堵为理由对出租车行业实施行政特许难以成立。
    2. 出租车行业不是直接关系公共利益的特定行业在行政法理论上对“直接关系公共利益的特定行业的市场准入”没有作出明确的界定,一般理解为,政府承担公共管理的职能,对特定重要行业的进入和经营则必须实行特别许可,以确保公众利益的最大化。如烟、酒、鞭炮、食盐等特定行业关系国计民生,需要稳健经营,因此允许存在垄断状态。但是出租车行业同城市其它公用事业存在明显差异,它的发展只是汽车行业随着消费水平的提高而日渐成为大众化的商品而已。首先,出租汽车客运公益性程度比较低,其服务属于日常出行特殊需要,但并非基本日常生活需要; 其次,出租汽车客运只能也必须流动分散经营,而自来水、燃气等其它城市公用事业都是定点规模经营; 再次,出租汽车占用的道路资源并非出租车所独享,其对基础设施使用权不具有排它性。因此,出租车经营和其他普通行业的经营没有本质的区别,都是经营者为了获得经济利益而开展的自我经营活动,需要自己购买从事这个行业所需的工具,因此,被归入准公共行业加以特许管理,更多是出于行政权力的决定,而非公共利益的考虑。( 二) 出租车行业特许模式违反行政法基本原则20 世纪 80 年代,我国各城市对出租车普遍采取鼓励政策,对个人或企业从事出租车客运业务限制极少。随着出租车数量增多,为了提升行政管理效能,各地政府在实施数量控制的同时,通过禁止公民个人申领出租车牌照,或者为公民个人申领牌照设定无法成就的条件,推行公司制为主、个体为辅的行业发展方向,实际上构成了对行政法基本原则的违反。法律保留原则是指社会生活中某些重要的事项应保留给立法机关以法律规定之,其它任何法的规范都无权规定。
    ①
    法律优位原则,指行政行为不能同法律相抵触,即任何行政行为( 包括行政立法) 的效力都低于法律,不得违背法律规定。
    ②
    比例原则是指政府所采取的限制措施对公民所造成的损失不能远大于国家因此而得到的公共利益,否则构成对公民权利“过度的负担”。
    2000 年 2 月,爱尔兰四名司机以“道路交通法”未授权环境和地方政府部部长对出租车经营牌照实行数量管制为由,向高等法院提起诉讼。主审法官最后认为: 对出租车经营牌照数量予以控制,不仅侵犯了公民在其有能力从事的行业执业的权利,而且明显地限制了公众享用出租车服务的权利,事实上也限制了出租车业的发展。
    ③
    我国现有法律体系中关于出租车准入制度层级最高的是两部行政规章———1997 年公安部、建设部共同制定的《城市出租汽车管理办法》和 2004 年建设部制定的《市政公用事业特许经营管理办法》,它们为各级地方政府在出租车行业实行“数量管制、准入歧视政策”提供了依据。各级政府则通过地方性规范性文件甚至政策对对出租车经营者的条件做了严格限定,在准入规则的设计上尽可能地倾向公司而限制个人,如《长沙市城市客运出租汽车经营权拍卖办法》规定只有单位才具有竞买出租车经营权的资质,上海、

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