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保障性住房建设中财政手段的创新探究

更新时间 2012-3-2 15:15:15 点击数:

  我国保障性住房的现实考察
在各级政府的推动下,我国的保障性住房建设开始有规划、有目标地逐步发展,但总体情况仍有待推进。同时,由于各地的经济基础、认识程度不同,保障性住房建设在城市间也存在差异。
    (一)保障性住房用地现状
    2010年全国30个省区市(不含西藏和新疆建设兵团)住房供地计划18.47万公顷,实际完成12.54万公顷。保障性住房供地计划2.47万公顷,占全部用地计划19.7%,其中廉租房用地3509.1公顷,经济适用房供地12440.8公顷,棚户区改造用地8722.06公顷。从计划执行情况来看,保障性住房用地计划完成65.2%⑧。
    从各个城市的保障性住房用地执行情况来看,深圳和广州保障房用地完成比例分别为228.0%和163.8%,北京、上海、杭州、宁波、南京、青岛、厦门、广州的保障性住房、棚户区改造住房和中小型套房实际用地占全年实际用地的比重均达到或超过70%。同时,根据国家审计署对8个省区16个城市的保障性住房审计结果,16个城市中10个城市的廉租房和经济适用房用地计划未全面落实,实际少供地7335亩,有4407套廉租房被违规租赁或作他用,有4247套廉租房分给了不符合条件的家庭,有4428套廉租房长期空置⑨。
    (二)经济适用房发展现状
    经济适用房的开发投资额总额呈增长趋势,从2000年的542.43亿元增长到2006年的698.83亿元,增长率为34.21%。此后三年一直维持15%以上,但2010年出现同比下滑,下降5.88%⑩。但从相对指标来考察,经济适用房投资额占全部住宅投资额的比重却呈现下滑趋势,1999年占比为16.57%,2003年以来下降到10%以下,2010年仅为3.13%輯訛輥。
    从开工面积来看,增长幅度波动较大,甚至部分年份初现了负增长,见图4所示。从销售面积来看,2000年我国经济适用房的销售面积为3760万平方米,占住宅销售面积的22.69%,之后逐年下降,2004年开始跌至10%以下;
    2010年销售面积为2378万平方米,仅占住房销售面积的2.94%輰訛輥。这些数据表明,部分地方减少或停止了经济适用房建设,部分地方政府过分强调运用市场手段来解决住房问题,片面强调房地产市场发展对当地经济增长的带动作用,忽视了保障性住房的建设。
    图4经济适用房新开工面积及增长率数据来源:历年《中国统计年鉴》。
    四、促进保障性住房建设的财政手段创新我国政府已经采取诸如财政直接投资、财政补贴等财政手段来促进保障性住房市场的建设,这些无疑产生了积极的效果。但保障性住房建设作为政府一项长期而又重要的职责,其推进还需要财政手段的持续创新以及与货币手保障性住房建设中财政手段的创新探究-109-段的有效搭配。
    (一)廉租房建设的财政手段创新1.建立稳定的资金筹措机制。稳定的资金来源可以考虑三个主要渠道:其一,提高土地出让金收益对廉租房的投入力度。根据《土地出让金管理办法》的要求,各地政府要确实落实将土地出让金净收益5%的资金用于廉租住房保障的基本资金,并力争提高到10%。实际上这个比例还可提高,如青岛已提高了15%,吉林提高到了20%輱訛輥;其二,是旧公有住房出售的归集资金余额,应部分或全部转入住房保障基金;其三,加大财政投入力度,即增加一般预算的保障性住房建设资金投入,并随财政收入的增加,逐年提高用于住房社会保障资金的公共财政份额輲訛輥。
    2.建立多渠道的廉租房供给模式。政府不仅仅可以直接新修廉租房,也可以通过收购、改建以及自有住房租赁、社会捐赠等方式多渠道增加廉租房房源,鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。比如,如果开发企业按总面积的一定比例建设廉租房,政府可以在土地、税费等方面给予一定的优惠。
    3.合理设置现有廉租房的租金水平。廉租房租金的合理性直接关系到消费效果,但廉租房的租金也不是越低越好。在廉租房的建设过程中,还会涉及到建设、维修、管理等成本,如果这些成本都由政府承担,这无疑会大大减低地方政府尤其是基层政府建设廉租房的热情輥輳訛。所以,可以在租户家庭经济状况允许的情况下,针对不同租户经济水平设置不同的租金水平,弥补政府的部分投资成本。
    (二)经济适用房建设的财政手段创新1.提高企业开发经适房的积极性。经适房建设本质上是地方政府“让利”的行为,若地方财政吃紧,经适房建设压力会转嫁给企业,由企业来让利。但对于企业而言,经适房开发本来就是微利房,让利空间有限。为鼓励企业开发经适房建设的积极性,政府可考虑给予经适房开发企业某种程度的税收优惠,如营业税优惠、土地增值税优惠、企业所得税优惠等等,优惠程度根据经适房的开发面积和销售情况而确定。
    2.优化经济适用房的财政支出结构。以往的财政补贴直接投向于生产者,在销售得以实现的前提下,通过生产者的供给行为间接传递给消费者。这种“砖头”补贴模式缺乏效率与公平,需要政府与开发企业之间建立完整的委托契约关系輴訛輥。如此,可逐步实施以货币直补住房的“人头补贴”保障方式,把补贴资金直接发到住房消费者手中,充分鼓励居民自置住房。
    3.减轻经适房消费者的税收负担。可以考虑将购房所缴付的营业税、契税等在个人应纳的所得税中予以抵扣,或者采取个人所得税的其他优惠措施。
    保障性住房建设中财政手段的创新探究-110-如,为了促进房地产市场的发展,上海曾经实施过购房退个人所得税的做法,该税收优惠政策实际上可延续到经济适用房的购买者身上,当然前提条件是购房者确实符合经济适用房的购房标准。针对个人的房产税开征之后,还可给予这类住房免征5-10年的房地产税。
    (三)财政手段与货币手段的相互搭配政府今年颁布了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》(发改办财金[2011]1388号),旨在充分发挥企业债券融资对保障性住房的支持作用,引导更多社会资金参与保障性住房建设。毫无疑问,企业债券由于具有期限长、利率低的优势,是保障性住房项目市场融资的较好工具。但同时必须注意到,企业债券依靠地方融资平台发行,在地方自身债务负担沉重的情况下,难以快速回收的资金成本可能对地方政府是雪上加霜。相对而言,保障房中的经济适用房和限价商品房,资金回收较为有望,但廉租房只租不售,资金回收周期可能需要几十年。另外,企业发债建设保障房的积极性堪忧,一则因为保障房是微利房,二则房地产调控期间银根紧缩,一些开发企业生存艰难,债券投资者对开发企业缺乏获利信心。如此,还需要财政手段加以搭配。比如,利用财政资金“四两拨千斤”的作用,形成一笔可滚动的“基金”,主要为从事保障性住房建设的企业向商业银行贷款提供激励和保证。视具体情况可为用于保障性住房建设的商业贷款提供贴息、担保,可为保障性住房债券融资进行保障,以激励各方积极投资保障性住房建设。

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